一、认知工具缺失

1. 决策模型局限

• 前现代决策依赖经验直觉（如俾斯麦"铁血政策"制定），缺乏理性选择理论支撑

• 西蒙有限理性理论（1947）前，未建立政策分析的认知框架

2. 量化技术滞后

• 回归分析（高尔顿1886）到1940年代才应用于政策效果评估

• 系统动力学（1956）前无法模拟复杂政策系统互动

二、制度需求不足

1. 政府干预限度

• 1930年代前美国联邦雇员仅占劳动力0.6%，缺乏专业政策执行机构

• 自由放任主义主导时期（如英国1834年新济贫法），政策制定呈碎片化特征

2. 政策问题阈值

• 1900年全球城市化率仅13%，未达政策复杂性临界点（50%阈值在2007年突破）

• 前原子能时代（1945年前）科技政策需求单一化

三、知识生产断裂

1. 学科壁垒

• 政治学与经济学方法论分立（如马歇尔拒用数学工具），迟至1944年冯·诺依曼博弈论才开启学科交叉

• 行政学长期侧重组织研究（如古立克POSDCORB理论），忽视政策过程分析

2. 智库功能缺位

• 布鲁金斯学会1916年成立初期聚焦经济研究，政策分析职能在二战后才确立

• 兰德公司1948年前仅从事军事项目研究

四、实践检验缺失

1. 政策实验空白

• 罗斯福新政（1933）前无大规模政策试点（如田纳西河流域管理局模式）

• 社会工程概念（波普尔1945提出批判）未被政策领域吸收

2. 反馈机制匮乏

• 盖洛普民意调查（1935）前缺乏政策效果测量工具

• 政策周期理论（琼斯1970）形成前，未建立系统评估标准

一、治理危机倒逼理论创新

1. 战后重建需求

• 马歇尔计划（1948）要求系统政策设计：需协调16国基础设施投资政策

• 日本《国民收入倍增计划》（1960）首次运用计量模型制定十年期政策

2. 福利国家扩张

• 英国《贝弗里奇报告》（1942）催生现代社会保障政策体系

• 美国政府支出占比从1929年3%激增至1945年43%，亟需政策评估工具

二、方法论革命突破

1. 运筹学迁移应用

• 兰德公司（1948）将二战期间军事运筹技术（如线性规划）转化为政策分析工具

• 系统分析框架建立：1965年美国PPBS（计划-项目-预算系统）全面推行

2. 计算技术赋能

• UNIVAC计算机（1951）首次用于美国总统选举预测，开启量化政策分析时代

• 蒙特卡洛模拟（1950s）应用于核威慑政策风险评估

三、学科建制化进程

1. 核心理论奠基

• 拉斯韦尔《政策科学》（1951）确立"民主的政策科学"研究范式

• 林德布洛姆"渐进决策"理论（1959）突破古典理性决策模型

2. 教育体系重构

• 哈佛大学肯尼迪政府学院（1936）首创政策分析专业硕士项目

• 政策研究机构激增：布鲁金斯学会（1916）、胡佛研究所（1919）转型政策智库

四、社会结构质变

1. 问题复杂化

• 城市人口占比突破50%（1950年全球29%，美国64%）导致政策客体多元化

• 汽车普及（1955年美国每3人1辆车）倒逼交通、环保政策体系化

2. 公民参与觉醒

• 民权运动（1954布朗案）推动政策制定透明化需求

• 新公共行政运动（1968明诺布鲁克会议）强调政策制定的社会公平导向

五、冷战竞争驱动

1. 太空竞赛催化

• 阿波罗计划（1961）实施期间发展出2,000余项技术转化政策

• 系统动力学方法（1956）应用于国防政策模拟

2. 发展模式竞争

• 苏联五年计划制度引发西方政策规划研究热潮

• 罗斯托《经济成长阶段论》（1960）成为对外政策制定理论工具

。

原始社会没有产生公共政策的原因

原始社会以血缘建立氏族集合，规模小且松散，具有家族性。虽有公共问题，但靠氏族首领或全体成员制定规则解决，公共权力机构临时、非全职且无强制性，相关对策仅适用于本氏族，无普遍性，不具备 “公共性”，所以没有真正的公共政策。

奴隶社会和封建社会没有产生公共政策的原因

奴隶社会：出现了专门的公共权力机关和政府国家，存在奴隶主阶级和奴隶阶级分化。奴隶主阶级权力源自以首领为近亲的贵族阶层权力的私有化、世袭化，公共权力机关主要维护奴隶主阶级利益，具有集权专制性，缺乏广泛的 “公共性”，因此不产生公共政策。

封建社会： 延续集权制、专制性的君主制，公共权力被封建统治阶级掌握，主要为封建统治阶级服务，并非体现广泛民众的公共意志，不具备公共政策所需的 “公共性” 特征，所以也没有产生公共政策。

资本主义社会产生公共政策的原因

早期资本主义社会，通过资产阶级革命建立民主国家，在政治上倡导自由、平等、民主，经济上实行自由竞争、自由贸易 ，具备了 “公共性” 的基础条件。公共政策学认为民主是公共政策的前提，民主国家的出现使得个人选择能在民主体制下得以体现，满足了公共政策产生所需要的 “公共性” 要求，因而产生了真正意义上的公共政策。

胡佛：坚持自由放任主义，认为市场有自我调节能力。初期仅采取了一些有限的措施，如呼吁企业维持工资水平、鼓励民间自愿救济等，但效果甚微。

罗斯福：推行“新政”，加强政府对经济的全面干预。整顿金融体系，恢复银行信用；实施以工代赈；通过《全国工业复兴法》等调节工业生产；建立社会保障体系，为弱势群体提供保障。

总而言之，大萧条证明了市场无法单独解决危机，社会需要国家干预，罗斯福借此通过新政扩大了政府职能，所以经济大萧条这一事件成为了国家职能扩张的导火索。

深层原因：

生产过剩与消费不足（贫富差距扩大）；

金融体系脆弱（银行缺乏监管，投机盛行）20世纪20年代，美国金融市场出现了大量的投机行为，导致金融泡沫的形成和最终破裂；

国际贸易失衡与债务链断裂： 一战后，国际经济秩序不稳定，各国之间的贸易摩擦和债务问题加剧了经济的不稳定性；

政策失误（如美联储紧缩货币加剧通缩）。

胡佛秉持自由放任主义，认为市场有自我调节能力，主张尽量减少政府对经济的干预，；罗斯福的理念是国家干预主义，强调政府积极干预经济来调节市场失灵，介入经济生活，调解供需关系，保障经济稳定。

1. 新政的实施标志着政府从传统的政治统治和基本公共服务转向更广泛的经济和社会管理。这种扩展推动了公共政策的发展和复杂化，使其成为解决社会和经济问题的重要工具。

2.新政的实施需要结合经济学、政治学、社会学等多个学科的知识和方法，罗斯福的新政在很大程度上受到了凯恩斯主义经济学的影响，这促进了公共政策学作为一门跨学科研究领域的发展。

3.新政的实施涉及大量的制度设计，如建立社会保障局、田纳西河谷管理局等。这些设计需要系统的政策分析和规划，推动了公共政策学在制度设计方面的发展。

总之，罗斯福解决经济危机的方法与公共政策及公共政策学科的产生密切相关。新政的实施不仅扩展了政府职能，推动了公共政策的发展，还为公共政策学提供了丰富的实践素材和理论基础。公共政策学通过系统的理论、方法和实证研究，为应对经济危机提供了科学依据和政策工具，促进了政策的创新和制度的优化。

1. 概念

公共政策的层级结构是指不同政策形式在法律效力上的高低顺序，通常由制定主体的权威性和政策内容的适用范围决定。宪法作为根本法，具有最高效力，其次是法律、法规、规章等，形成自上而下的金字塔结构。

2. 制定主体、依据、针对的对象

宪法：由全国人民代表大会制定，依据国家根本制度，针对国家整体框架和公民基本权利。

法律：分为基本法（如《刑法》）和一般法（如《环境保护法》），由全国人大及其常委会制定，依据宪法，针对特定领域或社会关系。

行政法规：由国务院制定，依据宪法和法律，针对全国性行政管理事务。

地方性法规：由省级或设区的市人大及其常委会制定，依据宪法、法律和行政法规，针对地方性事务。

部门规章：由国务院各部委制定，依据法律和行政法规，针对本部门职权范围内的具体事项。

地方政府规章：由省级或设区的市政府制定，依据法律、行政法规和地方性法规，针对本地行政管理需求。

决定、命令：由各级政府或部门发布，通常为执行性文件，针对临时性或具体问题。

3. 法律效力

宪法：最高效力，一切法律、法规不得与之抵触。

法律：效力仅次于宪法，行政法规和地方性法规需符合法律。

法规：行政法规效力高于地方性法规；地方性法规不得与行政法规冲突。

规章：部门规章与地方政府规章效力平行，但部门规章在全国范围内适用，地方政府规章限于本地。

决定、命令：效力最低，不得与上位法冲突，且通常有时效限制。

4. 发布形式

宪法、法律：以全国人大公告形式发布，如《中华人民共和国XX法》。

行政法规：由国务院总理签署国务院令发布，如《XX条例》。

地方性法规：由地方人大公告发布，如《XX省XX条例》。

规章：由部门首长或地方政府首长签署命令发布，如《XX部令第X号》。

决定、命令：多以政府文件形式下发，如《XX市关于XX的通知》。

5. 其他相关内容

备案审查：下位法需向上级机关备案，接受合法性审查。

冲突解决：当不同层级政策冲突时，上位法优先；同级规章冲突由国务院裁决。

修改程序：宪法和法律修改程序严格，法规和规章相对灵活。

6. 与其他政策形式的区别

与党内法规：党内法规适用于党组织和党员，而公共政策面向全社会。

与国际条约：国际条约需经国内法转化或批准后才具效力，效力层级取决于国内立法程序。

与规范性文件：决定、命令属于规范性文件，但层级低于法规和规章，且内容更具体。

总结

公共政策层级结构体现了“下位法服从上位法”的原则，确保法律体系的统一性和协调性。制定主体、效力范围及发布形式的差异共同构成了这一层级关系的基础。

从法律效力层级来看，我国公共政策的法定表现形式应遵循如下排序：

宪法 > 法律（基本法/一般法） > 行政法规 > 地方性法规、自治条例和单行条例 > 部门规章 > 地方政府规章 > 其他规范性文件（决定/命令）

1. 宪法权威性

- 制定主体：全国人民代表大会

- 效力特征：最高法律效力，其他规范均不得与之抵触

- 特殊地位：具有直接适用性，是所有立法活动的基础

2. 法律双轨制

- 基本法律：由全国人大制定（如刑法、民法典）

- 一般法律：由全国人大常委会制定（如《个人所得税法》）

- 立法依据：严格遵循宪法规定

3. 行政法规位阶

- 制定主体：国务院

- 制定依据：宪法和法律授权

- 典型形式：以"条例""规定""办法"命名的规范性文件

4. 地方立法分层

- 省级地方性法规：省级人大及常委会制定

- 设区的市地方性法规：经省级人大常委会批准生效

- 自治法规：民族自治地方的特殊立法形式（需报备）

5. 规章体系辨析

- 部门规章：国务院各部委制定，调整全国性行政管理事务

- 地方政府规章：省级/市级政府制定，效力限于本行政区域

- 重要区别：部门规章与地方政府规章发生冲突时，由国务院裁决

6. 其他规范性文件

- 包含形式：决议、决定、命令等

- 效力定位：不属于正式法律渊源，不得设定行政许可/处罚

- 实施特性：主要作为政策执行工具，需在上位法框架内运作

特别提示：

- 该层级体系体现"上位法优于下位法"的基本原则

- 同级规范需遵循"特别法优于一般法""新法优于旧法"

- 地方立法存在变通权情形（如经济特区法规）

1. 梳理案例材料中涉及到的公共政策形式。

2. 辨别并描述案例材料中公共政策主体、政策客体、政策环境等政策系统的构成要素，及其在案例中的应用。

●法律法规：《中华人民共和国药品管理法》《药品生产质量管理规范》，为疫苗生产、监管提供法律依据；《中华人民共和国疫苗管理法》，对疫苗研制、生产、流通、预防接种各环节进行规范 。

●行政决策：国务院修改《疫苗流通和预防接种管理条例》的决定；国务院要求彻查疫苗案件、严惩违法犯罪行为等决策 。

●部门规章：疫苗立法起草工作小组形成的《中华人民共和国疫苗管理法(征求意见稿)》

●政策声明：国家药监局发布的《关于长春长生生物科技有限责任公司违法违规生产冻干人用狂犬病疫苗的通告》，表明监管部门对事件的处理措施。

2.

●政策主体

政府部门：国务院主导事件调查处理、推动法规修订；国家药监局、吉林省局负责检查、立案调查；市场监管总局等部门参与疫苗立法起草 。

立法机关：全国人大常委会审议通过《中华人民共和国疫苗管理法》，为疫苗管理提供法律保障。

●政策客体

长春长生公司等疫苗生产企业：是监管和处罚对象，其违法违规行为受到调查和惩处。

公众：作为疫苗接种者，是政策保护对象，政策制定旨在保障公众疫苗接种安全。

●政策环境

社会环境：自媒体文章引发舆论关注，多渠道传播使事件成为社会焦点，推动政府采取行动 。

政治环境：党和国家领导人高度重视，作出重要指示和批示，为事件处理和政策制定提供政治导向。

案例中涉及的公共政策形式主要包括：

1、行政法规：《疫苗流通和预防接种管理条例》

2、法律：《中华人民共和国药品管理法》、《药品生产质量管理规范》、《中华人民共和国刑事诉讼法》

3、决定、命令：2016年国务院通过《国务院关于修改<疫苗流通和预防接种管理条例>的决定(草案)》

4、部门规章：《药品生产质量管理规范》、国家药监局发布的通告（《关于长春长生生物科技有限责任公司违法违规生产冻干人用狂犬病疫苗的通告》

二、辨别并描述案例材料中公共政策主体、政策客体、政策环境等政策系统的构成要素，及其在案例中的应用

公共政策主体：

1、国务院：作为最高行政机关，负责制定和修改行政法规，组织调查组进行调查，推动立法进程。

2、国家药监局：负责药品的监管，发布通告，责令企业停止生产和召回产品。

3、吉林省食品药品监督管理局：负责地方药品监管，对违法企业进行行政处罚。

4、全国人大常委会：负责立法，审议和通过《中华人民共和国疫苗管理法》。

政策客体：

1、长春长生生物科技有限责任公司：作为违法违规行为的主体，是政策的主要作用对象。

2、疫苗行业：整个行业受到政策的影响，需要遵守更严格的监管规定。

3、公众：作为疫苗的消费者，其健康安全是政策制定的主要考虑因素。

政策环境：

1、社会舆论环境：自媒体文章及各大媒体报道引发舆论关注，促使政府加快调查处理进程，推动政策完善，如《疫苗之王》文章引爆舆论，促使政府彻查事件。

2、制度环境：已有的药品管理相关法律法规是基础制度环境，在事件推动下，疫苗管理专项法律从起草到出台，不断完善制度体系，强化疫苗监管。

3、监管环境：事件暴露了监管中的不足，促使政策制定者加强监管和问责。

4、政治环境：党中央高度重视长春长生疫苗事件，习近平总书记作出重要指示，李克强总理作出批示，国务院建立专门工作机制。

公共政策形式

一、法律（Legislation）

定义：由立法机关（全国人大及其常委会）制定的具有最高效力的规范性文件。

案例体现：

1. 《中华人民共和国疫苗管理法》

- 背景：事件直接推动疫苗领域专项立法，将疫苗管理从行政法规（《疫苗流通和预防接种管理条例》）升级为法律。

2. 《中华人民共和国药品管理法》

二、行政法规（Administrative Regulations）

定义：由国务院制定的规范性文件，效力低于法律但高于地方性法规。

案例体现：

1. 《疫苗流通和预防接种管理条例》

2. 国务院决定（临时性行政法规）

- 案例表现：国务院调查组依据《药品管理法》和《疫苗管理条例》启动调查，但需通过临时性授权（如李克强批示成立调查组）强化行动合法性。

三、部门规章（Departmental Rules）

定义：国务院部委制定的规范性文件，用于细化法律和行政法规的执行。

案例体现：

1. 国家药监局通告

- 形式：如《关于长春长生公司违法违规生产疫苗的通告》（2018年7月15日）。

2. 行政处罚决定书

- 案例：吉林省食药监局对长春长生的行政处罚（没收疫苗、罚款等）。

- 依据：《药品管理法》第74条（生产劣药处罚条款）。

四、地方性法规与规范性文件（Local Policies）

定义：地方政府或部门制定的区域性、操作性政策。

案例体现：

1. 吉林省专项领导小组

- 形式：省、市两级案件查处领导小组配合国务院调查组。

2. 地方监管行动

- 案例：吉林省食药监局收回长春长生GMP证书，暂停产品批签发。

五、临时性政策工具（Ad Hoc Policy Instruments）

定义：针对突发事件设计的短期、应急性政策。

案例体现：

国务院调查组工作机制 二、政策系统的构成要素及应用

政策主体

中央层面

国务院：主导条例修订及疫苗管理法立法，部署专项调查组。

国家药监局、市场监管总局：直接查处违法行为，发布行政处罚决定。

全国人大常委会：审议通过《疫苗管理法》。

地方层面

吉林省食药监局：收回长春长生GMP证书，配合国务院调查。

地方疾控机构：执行疫苗召回、封存指令。

政策客体

直接对象

长春长生等违规企业：承担行政处罚、刑事责任及民事赔偿。

疫苗流通与接种环节：规范第二类疫苗销售渠道、冷链管理。

间接受益群体

公众：通过立法强化疫苗安全保障，重建信任。

医疗机构：获得更严格的疫苗使用指引。

政策环境

社会需求驱动

山东济南非法疫苗案（2016年）引发公众对疫苗安全的关注。

长春长生事件中自媒体曝光（如《疫苗之王》）加速舆论发酵，倒逼政策响应。

国际经验借鉴

立法过程中参考国际疫苗管理规范，强化全流程监管。

技术支撑

专家团队参与风险评估，利用病毒学、流行病学方法分析疫苗安全性。

政策工具

强制型工具

行政处罚（罚款、吊销执照）、刑事追责（逮捕、判刑）。

激励型工具

鼓励疫苗研发创新（《疫苗管理法》增设激励条款）。

信息型工具

建立疫苗追溯系统，公开调查进展，普及疫苗科学知识。