Nei successivi dodici mesi Giolitti dimostrò ancora una volta abilità ed energia. Si concentrò sulla politica estera e prese come unica via la soluzione della questione adriatica, il negoziato con la Iugoslavia. Il negoziato si concluse con la firma del trattato di Rapallo. L'Italia conservò Trieste, Gorizia e tutta l'Istria. L'opinione pubblica e le forze politiche hanno accolto favorevolmente il trattato.

Ma le difficoltà incontrate da Giolitti furono più serie nella politica interna segnata da lotte operaie e agitazioni sindacali. Nonostante le proteste socialiste, si impose la liberalizzazione del prezzo del pane e il risanamento del bilancio statale, ma non riuscì a mettere in moto i progetti. Giolitti ripetere lo stesso disegno politico usato all'inizio del secolo, ma quell'esperienza non era ripetibile e fu un fallimento; i liberali non avevano più la maggioranza prima della guerra e non aveva la stessa posizione di vent'anni prima; Giolitti voleva costringere i popolari a cedere al ruolo di subordinato ma erano troppo forti per cedere.

Fu la Federazione italiana dei lavoratori metallurgici (FIOM) ad avviare il conflitto, presentando una serie di esigenze economiche e normative, alle quali gli industriali si opposero chiaramente. La FIOM, in risposta alla chiusura delle fabbriche da parte di un'industria milanese, ordinò ai lavoratori di occupare le fabbriche. Poi i lavoratori occuparono le fabbriche metallurgiche e meccaniche del Nord, e issarono le bandiere rosse sui tetti delle officine e organizzarono servizi armati di sorveglianza (le "guardie rosse").