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Un breve e semplice articolo

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Mercoledì 10 settembre Jean-Claude Juncker, presidente della Commissione europea, ha assegnato i portafogli, cioè una sorta di ministero, ai vari membri della Commissione europea. Non si tratta ancora del passo definitivo per l'insediamento della nuova Commissione, che dovrebbe avvenire il primo novembre: adesso il Parlamento europeo dovrà decidere se votarle la "fiducia", in una maniera non molto diversa da come avviene per i governi nazionali (su questi aspetti torneremo tra poco). Non si tratta dell'unico tratto in comune che ha con i governi "normali", perché, di fatto, la Commissione Europea è il governo d'Europa.

Che cos'è la Commissione, in breve
Si tratta di uno dei principali organi dell'Unione Europea, previsto dai trattati fondamentali. La Commissione europea è in sostanza l'organo esecutivo dell'UE, rappresenta gli interessi dell'Europa nel suo insieme e propone al Parlamento europeo e al Consiglio dell'Unione Europea la legislazione da adottare. Inoltre svolge anche attività di vigilanza sulla corretta applicazione del diritto dell'UE da parte dei paesi membri. Come i governi nazionali, la Commissione europea si assicura che le leggi europee vengano rispettate e i regolamenti vengano messi in pratica.

Una delle attività più importanti della Commissione è quella di proporre leggi. Di fatto la Commissione è l'unico organo autorizzato a proporre leggi alle due "camere" dell'Unione. Le due "camere" sono il Parlamento europeo (quello che abbiamo votato lo scorso maggio) e il Consiglio dell'Unione Europea, un organo dove si riuniscono i ministri dei paesi membri dell'Unione (se si parla di agricoltura si riuniranno i ministri dell'Agricoltura, se si parla di economia si riuniranno i ministri dell'Economia, eccetera). Nel Consiglio dell'Unione Europea i vari ministri votano (grossomodo) in base alla percentuale degli abitanti dei loro paesi sul totale europeo. Attenzione a non confondere il Consiglio dell'Unione Europea con il Consiglio Europeo ( lo avevamo spiegato qui: si tratta di un organo sostanzialmente di "indirizzo" formato dai capi di stato e di governo dei paesi dell'Unione).

Come dicevamo, la Commissione è l'unico organo autorizzato a proporre leggi alle due camere. Questa regola serve a garantire che la legislazione dell'Unione sia redatta in maniera coerente: mentre i Commissari cambiano, infatti, rimane una forte continuità tra i tecnici che di fatto scrivono le leggi. Questo non significa che la Commissione decida da sola quali leggi presentare. Con vari tipi di meccanismi, quasi tutte le istituzioni europee hanno il diritto di "raccomandare" alla Commissione europea di preparare una certa legge da sottomettere alle due camere (può farlo il Parlamento, la BCE e possono farlo anche gli stati membri e i singoli cittadini europei). Una volta che la Commissione ha preparato la legge, questa viene sottoposta alle due camere che possono adottarla seguendo una lunga procedura (che trovate sintetizzata in questo semplice schema interattivo).

Il potere esecutivo
Una volta che le leggi sono approvate, la Commissione ha il compito di metterle in atto e di farle rispettare. "Mettere in atto" le leggi significa adottare i regolamenti e le altre misure tecniche che permettono alla legge di funzionare. Per farle rispettare, la Commissione ha il potere di portare gli stati membri davanti alla Corte di Giustizia europea aprendo una " procedura d'infrazione ". Si tratta un procedimento lungo e macchinoso nel quale lo stato riceve diversi avvertimenti, privati e pubblici. Il potere di determinare se lo stato ha violato la legge spetta alla Corte, così come spetta sempre alla Corte, su richiesta della Commissione, comminare una multa allo stato in questione.

Il braccio correttivo
All'interno dei poteri esecutivi rientra anche uno degli aspetti per cui la Commissione è diventata più nota negli ultimi anni: le raccomandazioni sulla disciplina di bilancio (un potere che ha il nome piuttosto inquietante di "braccio correttivo"). Le regole dei bilanci europei (come il famoso 3 per cento del rapporto deficit/PIL che non deve essere superato) fanno parte dei trattati fondanti dell'Unione Europea che la Commissione è tenuta a far rispettare (e per questo è nota anche come "il guardiano dei trattati"). Come per le altre leggi dell'Unione, la Commissione è tenuta ad avvisare i paesi che non rispettano le regole di bilancio e soltanto come ultima risorsa può aprire le cosiddette "procedure per deficit eccessivo" (con "deficit" in questo caso si intende anche "debito" eccessivo: questo meccanismo, infatti, vale anche per il famoso Fiscal Compact). Al termine di una lunghissima procedura (che potete vedere nello schema qui sotto), uno stato membro può essere costretto a pagare una sorta di multa se non ha rispettato le regole di bilancio, ma l'ultima decisione spetta sempre al Consiglio dell'Unione Europea (si tratta quindi di una decisione politica: dove sono i singoli governi dei vari paesi membri a stabilire se uno stato debba o non debba essere sanzionato).

Negli ultimi anni quasi tutti i paesi hanno violato la regola e sono stati oggetti di una procedura per eccesso di deficit (quella contro l'Italia è stata chiusa nel 2013). Attualmente sono aperte undici procedure per deficit eccessivi. La natura politica di questa decisione, la lunghezza della procedura e la flessibilità e le varie "scappatoie" presenti nelle regole che riguardano il bilancio (in particolari quelle sulla riduzione del debito) hanno fatto sì che nessuno stato abbia subito sanzioni economiche in seguito a una procedura per deficit eccessivo.

Come si fa una Commissione europea
La Commissione è formata da 27 "commissari" più un presidente (José Manuel Barroso, al momento, che sarà sostituito da Jean-Claude Juncker il primo novembre). Ognuno dei commissari ha una specifica area di competenza, in maniera simile a quella dei ministri in un governo nazionale (c'è quindi un commissario ai Trasporti, uno alla Giustizia, all'Ambiente e così via). Ogni stato ha diritto a nominare un commissario, tranne il paese che ha nominato il presidente. In questo modo, ogni stato membro dell'Unione ha un rappresentante all'interno della Commissione. I vari rappresentanti vengono indicati dai singoli governi e il presidente della Commissione non ha poteri formali per respingere un commissario, ma può liberamente decidere in quale ruolo collocarlo o, come si dice in gergo, quale "portafoglio" assegnargli (come in un governo "normale" ci sono posti più o meno importanti). Per quanto il presidente abbia completa libertà di assegnare i vari portafogli, quelli più importanti, come per esempio quello di commissario all'Economia, sono oggetto di trattative tra i principali governi europei e i principali partiti che siedono al Parlamento europeo.

La nomina dei Commissari da parte degli stati membri, infatti, è soltanto il primo passo per la formazione della Commissione, il secondo - quello avvenuto oggi - è l'assegnazione dei portafogli. A questo punto, ed è quello che avverrà nelle prossime settimane, i singoli commissari verranno "interrogati" dai membri del Parlamento europeo durante alcune apposite sedute. Il Parlamento non può sfiduciarli singolarmente ma ha il potere di sfiduciare l'intera Commissione, costringendo il presidente a ripresentare una nuova rosa di nomi. Per questo motivo, quando un commissario viene ritenuto inadatto dal Parlamento, in genere si cerca un modo di persuadere lo stato membro che lo ha presentato a sceglierne un altro.

È quello che è accaduto per esempio a Rocco Buttiglione nel 2004. Buttiglione venne nominato dall'allora presidente Berlusconi come candidato italiano alla Commissione e Barroso gli affidò il portafoglio della Giustizia, libertà e sicurezza. Buttiglione venne ascoltato da una commissione del Parlamento europeo che gli chiese spiegazioni per una frase che aveva pronunciato poco tempo prima: "La famiglia esiste per permettere alle donne di avere figli e la protezione di un uomo che si prenda cura di loro". Buttiglione venne anche accusato di avere idee omofobe. Durante la sua audizione si difese, ammorbidendo alcune sue precedenti dichiarazione e affermando: "Come cattolico considero l'omosessualità un peccato, ma non un crimine". La commissione del Parlamento europeo votò 27 a 26 contro la sua nomina a commissario. Il voto contro Buttiglione fece temere che l'intera commissione potesse essere sfiduciata così il governo italiano, allora presieduto da Silvio Berlusconi, venne persuaso a sostituire Buttiglione con un altro candidato, Franco Frattini.

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Mercoledì 10 settembre Jean-Claude Juncker, presidente della Commissione europea, ha assegnato i portafogli, cioè una sorta di ministero, ai vari membri della Commissione europea. Non si tratta ancora del passo definitivo per l'insediamento della nuova Commissione, che dovrebbe avvenire il primo novembre: adesso il Parlamento europeo dovrà decidere se votarle la "fiducia", in una maniera non molto diversa da come avviene per i governi nazionali (su questi aspetti torneremo tra poco).

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Il percorso storico

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Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull'Unione Europea e il Trattato che istituisce la Comunità Europea Trattato firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007 dagli allora 27 Stati membri dell'Unione Europea (Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Gran Bretagna, Grecia, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Ungheria). Esso rappresenta il punto di arrivo di un lungo processo di revisione dei trattati europei, avviato a metà degli anni 1980 con l'Atto unico europeo (➔). Dapprima l'esigenza di creare le basi di uno spazio europeo senza frontiere e poi la prospettiva dell'allargamento ai Paesi dell'Europa centrale e orientale dopo la caduta del muro di Berlino hanno reso indispensabile un'ampia e profonda riforma delle istituzioni europee. Nonostante i passi in avanti compiuti con accordi raggiunti all'unanimità, i trattati di Maastricht (➔ Trattato di Maastricht), Amsterdam (➔ Trattato di Amsterdam che modifica il Trattato sull'Unione Europea, i Trattati che istituiscono le Comunità europee e alcuni atti connessi) e Nizza (➔ Trattato di Nizza che modifica il Trattato sull'Unione Europea, i Trattati che istituiscono le Comunità europee e alcuni atti connessi) non avevano apportato risposte adeguate ai problemi della dimensione democratica e dell'efficacia dell'Unione Europea (UE); così, essa era entrata nel 21° sec. con la promessa di unificare progressivamente il vecchio continente, senza aver saldato il conto dei residui lasciati dalle precedenti conferenze intergovernative.

Le fasi della UE da Nizza a Lisbona. In occasione dell'approvazione da parte del Consiglio europeo del Trattato di Nizza (11 dicembre 2000), e su proposta del primo ministro italiano G. Amato e del cancelliere tedesco G. Schroeder, fu adottata una 'dichiarazione sul futuro dell'Europa', che aprì la strada alla Costituzione europea (➔), poi respinta nei referendum francese e olandese nella primavera 2005.

Dopo un periodo di riflessione durato due anni, e nonostante il fatto che la Costituzione fosse stata ratificata da 18 Paesi membri, la presidenza tedesca del Consiglio propose di accantonare il testo costituzionale e di sostituirlo con puntuali modifiche ai trattati. Sulla base di un mandato molto preciso, una Conferenza intergovernativa sotto presidenza portoghese raggiunse un accordo unanime in poco meno di 3 mesi e il nuovo T. fu sottoscritto da 27 Stati il 13 dicembre 2007, riprendendo una parte sostanziale delle innovazioni introdotte dalla Costituzione europea.

Le ratifiche del Trattato. Nonostante l'approccio più modesto, il cammino delle ratifiche del T. di L. è stato travagliato, preceduto in alcuni casi da modifiche costituzionali interne o, come era avvenuto nel caso del Trattato di Maastricht, da una controversa decisione del Tribunale costituzionale tedesco, che ha tenuto in sospeso a lungo l'accordo della Germania.

La via parlamentare della ratifica è stata seguita da 26 Paesi membri con la sola eccezione dell'Irlanda, dove la Costituzione obbliga a consultare i cittadini attraverso un referendum nel caso in cui i cambiamenti ai trattati comportino un trasferimento di competenze dagli Stati all'Unione, con conseguente cessione di sovranità. Spinta da paure immotivate sulla perdita di valori morali o religiosi considerati essenziali o dal timore di vedere annullata la propria identità nazionale, la maggioranza degli irlandesi ha respinto una prima volta il nuovo T., costringendo i governi a negoziare un accordo politico che desse garanzie sul piano del rispetto di quei valori o che assicurasse il mantenimento della Commissione europea con la composizione di un membro per Paese. Sulla base di quest'accordo, che sarà trascritto in norme vincolanti di diritto primario in occasione dell'adesione della Croazia, il popolo irlandese si è espresso favorevolmente in un secondo referendum, consentendo alla versione consolidata del T. di entrare in vigore il 1° dicembre 2009.

Le disposizioni del Trattato di Lisbona. Dopo 15 anni di convivenza fra un'Unione nata a Maastricht, ma vuota di sostanza giuridica, e la Comunità Europea nata a Roma, le due entità si sono fuse in un'unica Unione Europea dotata di personalità giuridica. I valori e gli obiettivi dell'Unione hanno consolidato quelli indicati dalla Costituzione europea, con l'aggiunta significativa della parità fra uomo e donna e con la precisazione, disposta dalla Conferenza intergovernativa, che l'Unione non potrà andare al di là delle competenze che le sono state attribuite dal Trattato.

La ripartizione dei compiti fra Stati e UE viene infine chiarita sulla base del principio di sussidiarietà (➔ sussidiarietà, principio di) indicando le competenze esclusive dell'Unione nei settori dell'unione doganale (➔) e delle regole della concorrenza necessarie per il funzionamento del mercato interno, della politica commerciale comune e della conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca, aggiungendo la competenza di natura federale della politica monetaria per gli Stati che hanno adottato l'euro come moneta unica (➔ Unione monetaria; UEM). In una lista non esaustiva e sottoposta a una clausola di flessibilità che potrà consentire al Consiglio europeo, con decisione unanime, di attribuire alla UE nuovi compiti, il T. riprende testualmente dalla Costituzione europea l'elenco delle competenze condivise con gli Stati membri, nei limiti fissati dai principi di sussidiarietà e di proporzionalità (➔ proporzionalità, criterio di), il cui rispetto viene rafforzato dal controllo politico esercitato dai Parlamenti nazionali. Di fronte a un eventuale conflitto di poteri fra l'Unione e gli Stati, il T. di L. apre per ogni Paese membro la controversa possibilità di esercitare come ultima ratio il diritto di recesso dall'Unione Europea.

In linea di massima, l'esercizio delle competenze condivise da parte dell'Unione potrebbe svuotare progressivamente il ruolo degli Stati nazionali, che non possono adottare atti legislativi contrari al diritto dell'Unione anche se, nel caso della ricerca e dello sviluppo tecnologico o della politica spaziale o della cooperazione allo sviluppo e dell'aiuto umanitario, l'azione dell'Unione non potrà impedire quella degli Stati membri.

Le grandi politiche della UE, che completano l'obiettivo originario del mercato interno, sono così riprese nell'elencazione delle competenze concorrenti, autorizzando l'Unione non solo a sviluppare azioni con un forte impatto finanziario ma anche ad adottare misure di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri: la politica sociale, la coesione economica, sociale e territoriale, l'agricoltura e la pesca, la politica dell'ambiente, la protezione dei consumatori, i trasporti e le reti transeuropee, l'energia, lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia con la sola eccezione della cooperazione giudiziaria in materia penale, la sicurezza nel settore della salute, la ricerca e lo sviluppo tecnologico, la cooperazione allo sviluppo e l'aiuto umanitario. Nella ripartizione delle competenze, i governi nazionali hanno deciso di lasciare all'Unione un compito limitato alla facilitazione del coordinamento dell'azione degli Stati membri in settori considerati sensibili per le sovranità nazionali, come la protezione e il miglioramento della salute, la politica industriale, la cultura, il turismo, l'educazione, la formazione professionale, la gioventù e lo sport, la protezione civile e la cooperazione amministrativa. Con una decisione controversa, tutta la questione della governance (➔) economica è rimasta nelle mani degli Stati membri che mantengono per sé il compito di coordinare le loro politiche economiche all'interno dell'Unione, con negative conseguenze di fronte all'esplodere della crisi finanziaria internazionale.

Rafforzamento dei ruoli istituzionali e dei principi democratici. Nel quadro dei nuovi equilibri istituzionali, il Parlamento europeo dispone ormai, salvo alcune rilevanti eccezioni, del ruolo di co-legislatore su un piano di eguaglianza con il Consiglio - al cui interno il metodo del voto a maggioranza è ampiamente esteso - ed elegge il presidente della Commissione su proposta del Consiglio europeo che diventa un'istituzione a pieno titolo dell'Unione, come la Banca Centrale Europea, ed è presieduto da un presidente full time per due anni mezzo, rinnovabili una sola volta (➔ presidente del Consiglio europeo). La continuità dell'azione esterna dell'Unione viene rafforzata con la nomina di un alto rappresentante per gli Affari esteri e la Politica di sicurezza, che presiede le riunioni dei ministri degli Esteri e della Difesa ed è il primo vicepresidente della Commissione europea. Infine, vengono consolidate le funzioni della Corte di Giustizia.

Uno spazio importante è dato alla cittadinanza attiva e alla democrazia partecipativa con l'introduzione di un diritto di iniziativa popolare e l'obbligo di consultazione delle organizzazioni rappresentative della società civile, nonché il diritto alla trasparenza (➔). I diritti dei cittadini e, più in generale, della persona umana sono considerevolmente rafforzati con il valore giuridicamente vincolante della Carta dei diritti fondamentali (➔ Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea) e l'adesione dell'Unione alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (➔ Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali).

Nella prospettiva di future modifiche dei trattati, la cui necessità è stata messa in luce dall'esplosione della crisi finanziaria internazionale, a partire dal 2007-08, e da crescenti squilibri istituzionali, il T. di L. consacra, infine, il metodo della Convenzione, applicato per la redazione della Carta dei diritti e della Costituzione europea, lasciando aperta la possibilità che, di fronte al rifiuto di un Paese membro di ratificare una revisione del T., il Consiglio europeo possa avviare - seppure con decisione unanime - una discussione sull'antica questione dell'Europa a due velocità.

Pier Virgilio Dastoli

TrattatodiLisbona

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Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull'Unione Europea e il Trattato che istituisce la Comunita Europea in "Dizionario di Economia e Finanza"

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Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull'Unione Europea e il Trattato che istituisce la Comunità Europea Trattato firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007 dagli allora 27 Stati membri dell'Unione Europea (Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Gran Bretagna, Grecia, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Ungheria).

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Punti salienti

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Europa...qualche domanda che può tornare sempre utile...

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Europa...qualche domanda che può tornare sempre utile...

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Che cos'è l'Unione europea? Ce lo spiegano un gruppo di studenti di una scuola secondaria di I grado

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Breve Vademecum sul ruolo delle istituzioni europee

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Breve Vademecum sul ruolo delle istituzioni europee