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La notion de construction des problèmes publics renvoie aux processus par lesquels les problèmes sociaux (ou toute question ayant une existence plus ou moins localisée dans l’espace social) acquièrent une dimension publique. Parler de construction des problèmes publics souligne que les processus de publicisation sont tout sauf naturels ou spontanés, et qu’il n’y a pas de lien direct entre l’importance objective d’un problème et la surface publique qu’il occupe, ni même entre ses contours objectifs et ses contours publics (si tant est qu’on puisse définir précisément les uns et les autres). Les processus de publicisation sont au contraire le produit de multiples investissements et mobilisations issus d’acteurs et de groupes d’acteurs n’ayant parfois qu’un lien très indirect avec le problème en cause.

Emmanuel Henry
Dictionnaire des mouvements sociaux (2009)

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La construction des problèmes publics plan

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Dubois V., La politique culturelle. Genèse d'une catégorie d'intervention publique, 1999 - Bing images

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les nouveaux chiens de garde serge halimi - Bing images

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Les nouveaux chiens de garde. Édition 2005. Serge Halimi

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Muller, Pierre. Les politiques publiques. Presses Universitaires de France, 2009 - Bing images

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Pierre Muller : Les politiques publiques - Persée

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Thoenig Jean-Claude. Pierre Muller et Yves Surel : L'analyse des politiques publiques, 1998

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Politiques et management public, vol. 8, n° 1, 1990. - Persée

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Pommerehne Werner W., Frey Bruno S. Promotion publique de l'art et de la culture : pourquoi et comment ?. In: Politiques et management public, vol. 8, n° 1, 1990. pp. 1-26.

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Comment un phénomène social devient-il un problème public ?

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Ils étaient seuls. Face à eux, des grandes entreprises, des lobbies, ou même des Etats. "Lanceur d'alerte, ce n'est pas un métier, pas une vocation, c'est une situation. Quelqu'un qui se rend compte qu'il y a un dysfonctionnement important et que les voies pour le dénoncer ne fonctionnent pas", définit Glen Millot, coordinateurs de l'association anti-corruption Sciences citoyennes. Qu'ils soient lanceurs d'alerte ou des journalistes, ces hommes et ces femmes ont permis de dévoiler des affaires qui ont fait trembler les grands. La preuve par sept.

Nicole-Marie Meyer contre le Ministère des affaires étrangères

"En fait c'est surtout difficile d'accepter que cela se soit passé", commente-t-elle la voix chargée d'émotion. Avant de s'engager à l'ONG Transparency International France, Nicole-Marie Meyer a donné l'alerte. C'était en 2004. Employée du Ministre des affaires étrangères (MAE), elle prend de nouvelles fonctions de diplomate en Afrique. "J'ai remarqué d'assez graves dysfonctionnements en gestion: soixante-et-une personnes travaillaient sans contrat de travail, sans caisse d'assurance maladie, sans retraite", décrit-elle. Reléguée à un poste de seconde zone, elle découvre une affaire de faux et usage de faux dont elle parle aussi malgré des menaces, jusqu'à se faire renvoyer. Mais son militantisme et son courage débouchent en 2013 sur "une loi qui édicte que tout agent public ou privé est protégé s'il signale un crime ou un délit", résume-t-elle. L'ancienne employée du MAE continue de s'investir dans l'ONG Transparency international afin de faire progresser les législations protégeant les lanceurs d'alerte de par le monde.
>>> Retrouvez l'ensemble de nos articles sur les lanceurs d'alerte
Marty Baron et les journalistes du "Boston Globe"

En 2001, une victime d'un acte de pédophilie commis par un prêtre du diocèse de Boston aux Etats-Unis parle aux quatre journalistes de Spotlight, la cellule d'investigation du quotidien "Boston Globe". Avec le soutien de leur rédacteur en chef Marty Baron, ces derniers mettent en cause 90 des prêtres de Boston, malgré les nombreuses portes fermées par les pouvoirs locaux. Leur combat a été récompensé par un prix Pulitzer, et adapté au cinéma.

Erin Brockovitch contre la Pacific gas & electric company

En 1991, cette assistante juridique d'un cabinet d'avocat commence d'enquêter sur la Pacific gas & electric company (PG&E). Elle découvre que l'entreprise utilise du chrome hexavalent, un anticorrosif très toxique qui a contaminé le réseau d'eau potable de la ville d' Hinkley en Californie, responsable de nombreux cancers. Au total, les 660 plaignants réunis par Erin Brockovich obtiendront 333 millions de dollars de dommages et intérêts. Depuis, forte de la renommée qui lui a valu un film sur son histoire, signé Steven Soderbergh, la militante a fondé sa propre entreprise, Brockovich Research & consulting, qui poursuit l'instruction d'affaires similaires.

Bennet Omalu contre le lobby du football américain

Lorsque Mike Webster, un célèbre joueur de football américain arrive mort sur sa table d'autopsie en 2002, le médecin-légiste Bennet Omalu découvre l' encéphalopathie traumatique chronique (ETC), une condition cérébrale qui touche les footballeurs à cause des chocs qu'ils reçoivent en jouant. Le lobby du football refuse de reconnaître les preuves pendant sept ans. Bennet Omalu obtient finalement gain de cause lorsque la National football league (NFL) reconnaît la corrélation entre l'ETC et la pratique du football en décembre 2009. Le docteur exerce toujours en Californie. Un film où il est incarné par Will Smith lui est dédié.

Edward Snowden contre les Etats-Unis

Ancien employé de la NSA et de la CIA, Edward Snowden a révélé en juin 2013 que la NSA recueillait des informations mondiales en surveillant Internet et des téléphones portables. Pour Nicole-Marie Meyer, chargé de mission à l'ONG anti-corruption Transparency international, le cas d' Edward Snowden est particulier. "C'est un lanceur d'alerte qui s'est engagé au secret défense. C'est pour ça que certains le considèrent comme un traître", explique-t-elle. Accusé d'espionnage, Edward Snowden se réfugie en Russie. Le 20 février dernier, il déclare être prêt à rentrer aux Etats-Unis si le gouvernement lui "garantit un procès équitable".
>>> Retrouvez nos articles sur Edward Snowden
Michael Woodford contre le groupe Olympus

En avril 2011, l'anglais Michael Woodford est nommé à la direction générale du groupe Olympus. Il est alerté d'une affaire louche autour du rachat à prix d'or par Olympus de petites entreprises et du versement de commissions à des sociétés basées aux îles Caïman à la fin des années 2000. Il demande des explications au président d'Olympus M. Kikukawa, ce qui lui vaut d'être renvoyé en octobre 2011. Michael Woodford décide alors d'alerter les médias de cette fraude d'1,7 milliards de dollars. L'ancien PDG est aujourd'hui devenu consultant en gouvernance corporative.

Antoine Deltour contre le gouvernement luxembourgeois

En octobre 2010, cet ancien employé du cabinet d'audit PricewaterhouseCoopers (PwC) trouve des documents mettant en cause le gouvernement luxembourgeois dans des accords fiscaux passés avec de grandes multinationales, dévoilant ainsi l'affaire Luxleaks. "Il est allé voir un journaliste, il ne savait pas quoi faire de ça. Le journaliste a rendue l'information publique sans son accord. Aujourd'hui le Luxembourg attaque Antoine Deltour, il risque la prison", regrette Glen Millot. La réponse lors de son procès qui débutera le 26 avril prochain.

>>>Retrouvez notre dossier consacré aux "Lanceurs d'alertes", dans le cadre de la sortie au cinéma, le 9 mars, du film "Seul contre tous".

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7 lanceurs d'alerte qui ont changé la face du monde

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Ils étaient seuls. Face à eux, des grandes entreprises, des lobbies, ou même des Etats. "Lanceur d'alerte, ce n'est pas un métier, pas une vocation, c'est une situation. Quelqu'un qui se rend compte qu'il y a un dysfonctionnement important et que les voies pour le dénoncer ne fonctionnent pas", définit Glen Millot, coordinateurs de l'association anti-corruption Sciences citoyennes.

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Automne 1969, les Etats-Unis sont empêtrés depuis plusieurs années au Vietnam, dans un conflit de plus en plus impopulaire. Daniel Ellsberg est un ancien marine qui travaille comme analyste et conseiller militaire. Le fonctionnaire doute depuis longtemps du bien-fondé de cette guerre. Il y a notamment fait plusieurs voyages en tant qu'observateur.

Ellsberg a participé à la rédaction d'un long rapport sur la situation au Vietnam. Ce document très confidentiel est gardé dans un coffre-fort de sa société. Le contenu du rapport est accablant pour le pouvoir américain.

Le gouvernement a volontairement intensifié le conflit, à l'insu du Congrès. Les Etats-Unis interviennent en réalité au Vietnam depuis les années 1950 et des opérations militaires secrètes ont même été menées au Laos et au Cambodge. Nixon a d'ailleurs envisagé plusieurs fois de larguer une bombe atomique sur le Vietnam.

Les documents révèlent aussi le machiavélisme incroyable de l'Etat-major qui envoie de jeunes Américains à la mort, tout en sachant que la guerre était perdue d'avance.

Daniel Ellsberg décide de faire éclater la vérité sur cette guerre en faisant fuiter le rapport. Il dira que c'est une rencontre avec des objecteurs de conscience qui l'a poussé à passer à l'acte. Il passe des nuits entières à photocopier les 7000 pages de documents. Il est aidé par l'un de ses amis, l'intellectuel Noam Chomsky. Il entre en contact avec des membres du Congrès, mais personne ne lui donne suite.

La presse versus Nixon

Ellsberg transmet alors les documents sensibles à des journalistes. Dans les semaines qui suivent, le New York Times publie des extraits du rapport. Les révélations font l'effet d'une bombe et le président Nixon est fou de rage contre les journalistes.

Le New York Times est rapidement interdit de publication par un juge fédéral. Le Washington Post prend le relais et continue de publier les informations, malgré les menaces.

Après une bataille judiciaire intense, la cour suprême donnera finalement raison aux journalistes, au nom de la liberté de la presse. Daniel Ellsberg est identifié comme la taupe. Il est poursuivi pour conspiration et espionnage et considéré comme "l'homme le plus dangereux des Etats-Unis".

Il risque 115 ans de prison, l'administration Nixon tente de le discréditer par tous les moyens, notamment en publiant son dossier médical et psychiatrique.

Mais les charges contre lui sont abandonnées en 1973. Cette affaire fera basculer définitivement l'opinion contre la guerre du Vietnam, ajoutant au climat de défiance vis-à-vis du gouvernement. Nixon démissionne l'année d'après, suite à une autre crise : le scandale Watergate.

Daniel Ellsberg continue son combat pour la paix et la transparence. Il s'oppose à la guerre en Irak et apporte son soutien à Julian Assange, Edward Snowden et se fait même arrêter en 2011 lors d'une manifestation en soutien à Chelsea Manning.

Daniel Ellsberg est célébré aujourd'hui comme un héros. Pendant ce temps, 8 autres lanceurs d'alerte ont été poursuivis aux Etats-Unis, rien que sous la présidence de Barack Obama. En 2013, Donald Trump avait affirmé que Snowden méritait la peine de mort.

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Automne 1969, les Etats-Unis sont empêtrés depuis plusieurs années au Vietnam, dans un conflit de plus en plus impopulaire. Daniel Ellsberg est un ancien marine qui travaille comme analyste et conseiller militaire. Le fonctionnaire doute depuis longtemps du bien-fondé de cette guerre. Il y a notamment fait plusieurs voyages en tant qu'observateur.

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Chaque année, les Français consommeraient 34 kilos de sucre, soit deux fois plus qu'il y a quinze ans. On en trouve jusque dans les charcuteries industrielles ou les plats préparés : le consommateur n'a que très peu d'information sur la réelle quantité de sucre des produits qu'il achète. Or, les conséquences de cette surconsommation de sucre sont graves. Organisée en lobby, l'industrie du sucre en France mène, depuis une quinzaine d'année, une véritable offensive. L'émission se termine par un portrait de l'Equatorien Pablo Fajardo, qui a permis le plus grand procès environnemental de l'histoire contre la compagnie pétrolière Chevron, responsable de graves dégâts dans la forêt amazonienne.

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Cash investigation : Sucre : comment l'industrie vous rend accros

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Chaque année, les Français consommeraient 34 kilos de sucre, soit deux fois plus qu'il y a quinze ans. On en trouve jusque dans les charcuteries industrielles ou les plats préparés : le consommateur n'a que très peu d'information sur la réelle quantité de sucre des produits qu'il achète.

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Les Matins / Le quatrième pouvoir a-t-il encore du pouvoir ?

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Alexandra Schwartzbrod Directrice adjointe de la rédaction de Libération Patrick Apel-Muller Directeur de la rédaction de L'Humanité Guillaume Goubert Directeur de La Croix Jérôme Fenoglio Directeur du Monde

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La construction des problèmes publics partie 1

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FENÊTRE D'OPPORTUNITÉ : Par ce terme on désigne un moment qui permet de faire passer des mesures qui n'auraient sinon aucune chance d'exister. La crise des finances publiques, consécutive au sauvetage des banques, apparaît ainsi comme une fenêtre d'opportunité permettant d'imposer aux peuples, sous couvert de réformes, une dégradation sans précédent des systèmes sociaux. Tout comme la suppression du préavis en cas de licenciement en Grèce ou la baisse de 12 % du salaire minimum en Irlande ne sont de nature à financer la dette publique de ces pays, on peut se demander en quoi un allongement de la durée d'activité et un recul de l'âge de départ à la retraite seraient susceptibles d'assainir dans les cinq prochaines années les déficits publics en Grèce, en Irlande, en Espagne, en France, en Belgique et ailleurs ? La crise permet en réalité, comme l'explique l'économiste Philippe Askenazy." .La dette contre la démocratie ", Le Monde, 14 décembre 2010 , d'imposer aux peuples des mesures qui n'ont précisément aucun rapport avec la résorption des déficits. En ce sens elle est une fenêtre d'opportunité dont se saisissent simultanément les groupes dominants.

C'est parce que l'âge de la retraite avait diminué conjointement avec une meilleure couverture sociale que l'espérance de vie avait augmenté dans la deuxième moitié du XXe siècle.

En raison du vieillissement de la population en Belgique, c'est en 2060 que nous aurions à payer la facture du " choc démographique " dans une société qui serait peuplée de centenaires. Cette vision fantasmagorique, nourrie de l'extrapolation des tendances passées, n'est rien d'autre qu'un mensonge. Nous savons en effet que les tendances passées ne se reproduisent ni en démographie ni en d'autres domaines pour des périodes aussi longues. D'ailleurs, des démographes décèlent à présent tous les signes d'un plafonnement, voire d'une inversion de la tendance au vieillissement. Certains annoncent, compte tenu notamment du taux d'obésité et de la dégradation des conditions de vie, que les générations suivantes vivront moins longtemps que leurs aînés. Nous venons ainsi d'observer le déclin d'un mois de l'espérance de vie aux États-Unis entre 2007 et 2008. C'est précisément parce que l'âge de la retraite avait diminué conjointement avec une meilleure couverture sociale que l'espérance de vie avait augmenté dans la deuxième moitié du XXe siècle. Même les chantres les plus zélés du " travailler plus longtemps pour gagner moins " en conviennent à présent : " ça ne suffira pas à sauver les pensions ". Ainsi l' Institut Itinera, avant-garde des solutions ultralibérales, propose comme de juste de prolonger l'âge de la retraite à 70 ans. Mais cela ne résoudra rien si l'on ne crée pas 30 000 emplois par an ajoutent leurs " experts " Le Soir, 18-19 décembre 2010. Prolonger la durée de travail des uns pour augmenter le chômage des autres n'est pas en effet la meilleure solution pour diminuer les dépenses sociales. Certes, selon la croyance néolibérale, la diminution des salaires pourrait créer des emplois au prix de l'augmentation des travailleurs pauvres. La prolongation de la durée d'activité pèserait aussi vers le bas sur le montant des pensions puisque les périodes nécessaires pour en bénéficier à taux plein seraient plus difficiles à réunir. Enfin l'augmentation de l'âge de départ à la retraite et l'intensification du travail entraîneraient une diminution de l'espérance de vie des salariés. Il est en conséquence temps de fermer la fenêtre sur les croyances idéologiques dont la seule opportunité consiste à parachever le démantèlement de l'État social qui nous a conduits à la crise.

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FENÊTRE D'OPPORTUNITÉ : Par ce terme on désigne un moment qui permet de faire passer des mesures qui n'auraient sinon aucune chance d'exister. La crise des finances publiques, consécutive au sauvetage des banques, apparaît ainsi comme une fenêtre d'opportunité permettant d'imposer aux peuples, sous couvert de réformes, une dégradation sans précédent des systèmes sociaux.

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Environnement, commerce, fiscalité, internet : peu de domaines semblent échapper à l'emprise des lobbies dont la visibilité médiatique s'accroît à l'occasion "d'affaires" : lobby du tabac qui aurait poussé à la révocation du commissaire européen à la santé John Dally en 2012, lobby de l'industrie chimique luttant contre la classification du glyphosate en produit cancérogène en 2015, critique à l'égard de l'ancien président de la Commission Européenne José Manuel Barroso travaillant pour Goldman Sachs en 2016, lobbies des chasseurs évoqués lors de la démission de Nicolas Hulot en 2018... Souvent dénoncés comme pervertissant l'action des pouvoirs publics, parfois défendus, notamment par les lobbyistes eux-mêmes, comme relais de la "société civile", leur action est généralement appréhendée comme une influence historiquement nouvelle du secteur privé sur la décision publique, souvent sur le mode de la corruption. En documentant leur fonctionnement, leurs résultats concrets et leur diversité, les sciences sociales permettent d'appréhender la réalité du lobbyisme dans toute sa complexité.

L'analyse des lobbies dans les sciences sociales

Si c'est seulement à partir de la fin des années 1980 que les termes de lobby et de lobbying ont été utilisés dans la littérature économique et sociologique en France, les notions proches de "groupes d'intérêt", "groupe d'influence" ou "groupe de pression" ont fait l'objet de recherches dès les années 1950. Objet de débats, la définition généralement admise présente les lobbies comme des groupes cherchant à influencer le pouvoir. Mais les définitions des lobbies sont souvent exclusives : ils se différencient des partis politiques dans la mesure où ils ne présentent pas des candidats aux élections et ne cherchent pas à conquérir l'exercice direct du pouvoir [1]. Certaines définitions ne comprennent pas les agences administratives ni les corps de fonctionnaires et la plupart excluent les mouvements sociaux. L'Union européenne incorpore les syndicats de salariés en tant que "groupe d'intérêt" dans son registre de transparence, contrairement à la France. La loi Sapin 2 parle quant à elle de "représentants d'intérêts", et les définit comme un organisme ayant "pour activité principale ou régulière d'influer sur la décision publique" notamment sur le contenu d'une loi.

Analyser rigoureusement le lobbyisme nécessite de se débarrasser de prénotions qui reflètent partiellement la réalité. Sans nier l'existence de pratiques illégales ("achat" de scientifiques, corruption d'élus politiques, etc.), les pratiques du lobbying sont beaucoup plus larges que celles qui sont médiatiquement les plus visibles. Même si une partie de leurs activités reste invisible aux yeux du sociologue, des enquêteurs ethnographiques sont arrivés à mener des entretiens avec des salariés de lobbies pour parler de leur activité professionnelle. Car plutôt que de passer outre la loi comme pourrait le laisser supposer le sens commun, les lobbies optent pour des stratégies fines, qui permettent de modifier cette dernière. Enfin, alors que les lobbies sont communément dénoncés comme exerçant un "contrôle puissant" sur les décisions publiques, l'observation ethnographique montre que leur existence même ne va pas de soi pour les clients des lobbies. Une partie du temps de travail des salariés des lobbyistes consiste par conséquent à convaincre leurs clients de leur utilité, remettant en cause l'idée de cette "toute-puissance" [2].

Même si "la pauvreté de la recherche sur ce type de mobilisations demeure" [1], leur analyse a adopté plusieurs approches, parfois opposées. La perspective pluraliste considère ces groupes comme concurrents, ayant "un égal accès au pouvoir politique" et pouvant "espérer y faire triompher temporairement leurs demandes" [1] d'intérêts particuliers. Face à eux, les partis politiques et l'administration de l'État remplissent une fonction de médiation de l'intérêt général. Il n'y a, dans cette perspective, pas ou peu de contacts institutionnels et les rapports entre groupes et pouvoir politique passent par des relations informelles. L'approche corporatiste attribue un rôle plus important aux groupes d'intérêt : elle considère que les relations entre certains groupes d'intérêt et les pouvoirs publics sont davantage institutionnalisées et qu'ils ont par conséquent un accès direct au processus de décision. Ici, les lobbies jouent le rôle d'agrégateur des intérêts de leurs membres. Enfin, l'approche clientéliste se situe entre les deux premières, en considérant par exemple que les groupes ont un inégal accès au pouvoir politique, mais que les relations avec ce dernier sont peu institutionnalisées.

Comment mesurer le "poids" des lobbies?

Les lobbies proviennent d'horizons divers : ONG, associations cultuelles, syndicats de salariés, représentants patronaux ou encore collectivités locales. Cependant, même si les données sur lesquelles repose l'évaluation de l'importance des lobbies sont approximatives, ceux représentant les intérêts des entreprises surpassent de loin les autres en termes de nombres, de budgets et de salariés.

Mais mesurer l'influence réelle qu'ont les lobbies sur les prises de décisions publiques bute sur de nombreuses difficultés méthodologiques.

Premièrement, leur énumération exhaustive ne va pas de soi. En France, 1859 "représentants d'intérêts" sont inscrits sur le répertoire de Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP) en avril 2019. À la même date, 11770 "entités" sont inscrites sur le "registre de transparence" de la Commission Européenne :

Source : registre de la Transparence, site officiel de l'Union Européenne, 2019

Ces catégories disent peu sur la nature et les buts visés par les groupes d'intérêt. Elles regroupent des lobbies dont les intérêts peuvent être opposés. Ainsi, FO et le MEDEF sont classés tous les deux dans la catégorie "Représentants internes", groupements professionnels et associations syndicales et professionnelles". En outre, le nombre de lobbies est sujet à caution et probablement sous-estimé, dans la mesure où les sanctions au manquement à l'obligation d'inscription sont peu dissuasives, et que certains groupements en sont exemptés, telles les associations cultuelles en France.

Deuxièmement, la mesure de leur contribution réelle aux prises de décisions est encore plus délicate. Il est tout d'abord possible de s'intéresser au budget des lobbies : comparer grâce au registre de transparence de l'UE les 40 millions d'euros du Cefic, représentant les intérêts de l'industrie chimique européenne, avec celui de Greenpeace, une des plus grandes ONG de l'UE, mais ne disposant que de 1,7 million d'euros, permet d'avoir une idée de l'importance de chacun de ces deux lobbies. Cette solution permet de donner une mesure appréciable du poids des lobbies, mais elle présente deux difficultés : d'une part, les budgets déclarés peuvent faire là encore l'objet de sous déclaration et d'autre part, elle considère les moyens et non pas les résultats réels.

Les lobbies, acteurs sur le marché de la réglementation des marchés

L'école du Public Choice utilise les outils de la microéconomie pour analyser le fonctionnement des lobbies d'une part et leur conséquence sur le bien-être collectif d'autre part. La réglementation des marchés n'émanerait pas d'un État bienveillant qui poursuivrait le bien-être collectif, mais de la rencontre entre une demande et une offre de réglementation émanant d'acteurs poursuivant rationnellement leur intérêt privé. [5]

La demande de réglementation émane des entreprises d'une branche. La réglementation est souvent préférée à d'autres formes de soutien de l'État - fixation des prix, subventions - car elle bénéficie uniquement aux entreprises déjà présentes sur le marché, et affaiblit la concurrence. Par exemple, les licences constituent une barrière à l'entrée sur certains marchés et leur mise en place ou renforcement peut par conséquent favoriser les acteurs d'un secteur.

L'analyse statistique de la réglementation du transport routier aux États-Unis d'Amérique permet de dégager les déterminants de la demande de réglementation [5]. Cette réglementation plafonne le poids des marchandises transportées par un camion. Elle varie selon les États fédérés et est moins contraignante dans les États ruraux, en raison de la convergence d'intérêts entre agricultures et transports routiers. Elle est plus contraignante dans les États où le réseau ferroviaire est peu compétitif, en raison de la pression des compagnies ferroviaires pour entraver le développement de concurrents menaçants. Elle est également plus contraignante dans les États où le revêtement des routes est plus mince, car le coût de la circulation des poids lourds pour la collectivité est alors plus important. La demande de réglementation varie donc selon les marchés en fonction des intérêts relayés par les groupes de pression.

L' offre de réglementation est susceptible de varier selon les marchés en fonction du poids politique des producteurs, et du coût potentiel que représentent les opposants à la réglementation. Cette hypothèse est testée par l'analyse statistique des dates d'adoption par chaque État fédéré de réglementation de professions variées : vétérinaire, avocat, infirmière, architecte, coiffeur, embaumeur, etc. [5]. La réglementation a été adoptée plus tôt là où les effectifs d'une profession sont plus importants. De plus, la rapidité varie également positivement avec l'urbanisation des États. En effet, la mobilisation d'une profession pour obtenir une réglementation protectrice est coûteuse et souffre d'un problème de passager clandestin, et ces obstacles sont plus faciles à surmonter lorsque l'activité est spatialement concentrée.

La comparaison des professions réglementées aux professions non réglementées par les États fédérés - comptables, enseignants, ingénieurs - est instructive. Les professions réglementées sont en moyenne mieux rémunérées, moins souvent salariées, avec une plus faible mobilité des actifs entre États fédérés. Ces caractéristiques augmentent les bénéfices que les professionnels peuvent tirer de la réglementation.

Les bénéfices tirés par les entreprises de la réglementation de leur marché peuvent être plus faibles que les coûts pour les concurrents et les consommateurs. La réglementation peut se traduire par une perte sèche pour la collectivité. Les entreprises de la branche peuvent distordre le processus de décision politique, car elles en exploitent les imperfections. En contrepartie d'une réglementation avantageuse, elles procurent au parti politique au pouvoir des suffrages et/ou des ressources. L'approche économétrique s'est avérée à ce propos heuristique : dans le cas des États-Unis, la corrélation entre le vote d'un élu en faveur des intérêts d'un lobby et les subventions qu'il a reçues de ce lobby pour sa campagne électorale donne une idée du "retour sur investissement" qu'un lobby peut escompter. Il est possible d'en préciser statistiquement la mesure en neutralisant l'impact d'autres facteurs explicatifs du vote [4]. Ainsi, toutes choses égales par ailleurs une hausse de 1 point de pourcentage de la part des dons versés par les groupes d'intérêt du textile pour la campagne d'un élu parlementaire augmente de 12% la probabilité que cet élu vote en faveur de mesures protectionnistes concernant le textile.

L'analyse microéconomique des lobbies a par ailleurs inspiré la critique de l'intervention de l'État en économie du développement, en pointant l'importance des activités de captation de rente ou rent-seeking. La rente est le supplément de gain associé au pouvoir de marché d'un acteur économique, comparativement à une situation concurrentielle. Un exemple parmi beaucoup d'autres est la distribution de licences d'importation [6]. La perte sèche pour la collectivité des quotas d'importation ne se limite pas aux restrictions pour les consommateurs. Les ressources gaspillées dans les activités de captation de rente ont été estimées à un ordre de grandeur de 7% du P.N.B. en Inde, et 15% du P.N.B. en Turquie dans les années 1960, ce qui a conduit à caractériser certains pays en développement comme des "sociétés du rent-seeking ", et fondé les préconisations de désengagement de l'État à partir des années 1980 dans le cadre du consensus de Washington.

Une approche similaire a été adoptée pour cerner l'influence des lobbies sur les textes réglementaires de l'Union Européenne de nos jours [3]. L'analyse textuelle doublée d'une régression consiste à comparer les propositions des lobbies à partir de leurs publications en ligne et pour les consultations publiques avec les lois produites in fine. À partir d'un corpus de 56 propositions politiques, l'auteure mesure cette influence en comparant les versions préliminaires de la Commission européenne, les argumentaires des lobbies, et les textes réglementaires finaux. Un indice de l'influence des lobbies est construit à partir de la fréquence relative des termes employés dans les textes, sous hypothèse que l'influence d'un lobby se traduit par la reprise plus intensive des termes de son argumentaire dans les textes réglementaires finaux que dans les versions préliminaires. L'influence apparaît plus ou moins forte selon les lobbies et les propositions étudiées. L'indice d'influence est alors soumis à une régression économétrique qui en fait ressortir les variables déterminantes : le soutien citoyen, mesuré par le nombre d'individus composant les organisations, et le pouvoir économique, mesuré par le revenu des organisations, sont les déterminants les plus significatifs. En revanche, la détention d'informations n'accroît l'influence du lobby que si la proposition porte sur un domaine complexe, ce qui est appréhendé par le nombre de termes figurant dans les textes.

L'observation ethnographique met à jour les modalités de cette influence sur le processus de décision publique à Bruxelles, telle l' astroturf, qui littéralement signifie pelouse artificielle, faux gazon. [2] L' astroturf désigne la création de mouvements de citoyens par des agences de relations publiques prestataires de grandes entreprises ou d'organisations professionnelles. L'association Friends of Glass a ainsi été lancée par l'industrie du verre d'emballage contre l'industrie du plastique PET, dans le contexte de la promotion du recyclage par l'Union européenne. Les lobbies portent tantôt des demandes de libéralisation, d'assouplissement des normes, et plus souvent d'institutionnalisation de normes confortant leur pouvoir de marché.

Les lobbies peuvent donc s'analyser comme des acteurs rationnels poursuivant un objectif univoque : la maximisation du profit ou de l'utilité de leurs membres. Leur influence s'analyse alors comme un pouvoir de marché sur le marché de la réglementation, dont on peut identifier les tenants et aboutissants. Cependant, les lobbies ne sont pas homogènes. Ils mobilisent des ressources et leviers diversifiés. Ils constituent un champ, dépendant du champ économique tout en disposant d'une certaine autonomie, et différencié comme le montre l'exemple des lobbies à Bruxelles.

Le champ des firmes multinationales à Bruxelles

En 2014, 314 des 754 plus grosses firmes mondiales sont représentées à Bruxelles. Pour appréhender leur diversité, S. Laurens [2] a effectué une Analyse des Correspondances Multiples (ACM). Outre les entreprises déclarées dans le registre de transparence de l'Union européenne, il y incorpore celles qui sont membres de fédérations patronales ou financent des think tanks.

L'ACM permet ainsi de dégager les corrélations saillantes, de les représenter sur un plan qui schématise le champ, l'espace politique de représentation de ces firmes. L'axe vertical figure la différenciation en fonction de la proximité avec l'eurocratie, appréhendé par le niveau de dépenses en lobbying, l'inscription au registre de transparence de l'Union européenne et l'adhésion à une fédération professionnelle. La proximité en bas du diagramme des points "pas inscrit dans le registre de l'UE" et "pas de cotisation à fédé européenne" indique que ces deux caractéristiques sont fortement corrélées, ce qui n'est guère surprenant, et que ces entreprises sont fortement différenciées des autres par l'ensemble de leurs caractéristiques.

L'axe horizontal oppose quant à lui schématiquement firmes européennes et nord-américaines. Le lobbying des firmes européennes vise à obtenir des subventions publiques et une réglementation des marchés qui dresse des barrières à l'entrée, alors que le lobbying des firmes nord-américaines vise davantage l'harmonisation transatlantique des normes. Certaines firmes européennes s'avèrent cependant plus proches du pôle nord-américain, notamment dans le secteur chimique, pharmaceutique, l'alcool et le tabac. L'appartenance des firmes à une fédération sectorielle européenne est une modalité positionnée au centre du schéma, ce qui suggère que ces fédérations regroupent des membres aux intérêts différents et sont traversées par des tensions internes. Le point "Japon" relativement proche indique que les entreprises japonaises sont moins souvent engagées dans le lobbying institutionnel à Bruxelles.

Quelles stratégies les lobbies adoptent-ils?

Les lobbies influencent la décision publique en adoptant des stratégies qui peuvent se cumuler afin d'aboutir à une non adoption ou à un changement de réglementation qui aille dans le sens de leurs intérêts. Là encore, il n'est pas question de nier l'existence des pratiques les plus visibles médiatiquement : corruption d'élus, achats de scientifiques ou encore attaque en justice de chercheurs remettant en cause leurs intérêts existent. Mais les stratégies les plus courantes des lobbies sont les moins visibles médiatiquement, non à cause de leur caractère supposé "secret", mais bien de par leur nature même qui offre peu de résonance dans le champ médiatique et donc d'accroche à une opposition :

La coopération : il s'agit ici pour le lobby de devancer une réglementation qui gênerait les clients qu'ils représentent en proposant l'instauration de "bonnes pratiques" qui sont beaucoup moins contraignantes. C'est le cas du Nepsi, l'accord européen sur la silice cristalline (produit suspecté d'être cancérogène) lancé par IMA-Europe, l'association des producteurs de minéraux industriels ayant pour but de prévenir l'exposition des travailleurs à la poussière de silice. Cet accord ne mesure ni ne fixe aucune limite d'exposition pour les travailleurs, ce qu'une réglementation pourrait faire [7].

La "manufacture du doute" permet aux lobbies de s'opposer à une réglementation contraignante en finançant et en présentant des études qui remettent en cause la certitude scientifique prouvant la nécessité d'une nouvelle réglementation. Le glyphosate est devenu un cas d'école : cherchant à repousser son interdiction, l'entreprise Monsanto finance des études via des instituts relativisant l'aspect cancérogène du produit [6].

La technique du "bruitage" a pour but de détourner le regard de questions qui iraient à l'encontre des clients du lobby. Le financement direct de thèses ou de recherches "sur d'autres choses" ou sur "d'autres aspects du problème" est courant. C'est par exemple la technique utilisée par l'industrie du tabac qui ne nie pas le fait que le tabac favorise le cancer, mais avance l'idée qu'il est possible de trouver une multitude d'autres causes. Le cas de la fédération européenne du chlore (Eurochlor) observé par Laurens [2] est similaire. Selon le communicant de ce groupe d'intérêts, il est indéniable que le chlore provoque de l'asthme chez les jeunes enfants, mais on sait aussi que l'asthme peut être suscité par beaucoup d'autres choses, et qu'il n'est donc pas nécessaire d'adopter des législations "contraignantes".

La dépolitisation des questions est une autre manière pour les lobbyistes d'agir au plus près de l'intérêt de leurs clients. Il est par exemple vain de s'opposer à des déclarations générales veillant à protéger la santé du travailleur en contact avec des perturbateurs endocriniens. Les lobbies interviennent davantage au moment de "l'application finale de ces mesures de protection" passant par la détermination de normes précises, ce qui se fait "en retrait des débats publics et à partir de données issues du champ scientifique", à l'instar du cas REACH (voir ci-dessous) [2].

Par ailleurs, les stratégies des lobbies se prêtent à la grille d'analyse de la sociologie des organisations. [8] L'Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises a ainsi été étudiée à partir d'entretiens semi-directifs avec des représentants et anciens représentants, et en dépouillant les archives de l'organisation et les revues professionnelles. Ce matériau permet d'observer de l'intérieur le lobby. Il apparaît alors que la logique d'influence ne suffit pas à rendre compte de son activité, qui relève également d'une logique de maintenance : le lobby gère sa réputation et renforce son image. L'activité du lobby s'inscrit également dans une logique de relais d'Europe : il est un vecteur de "socialisation à l'Europe", car en promouvant son image auprès de ses membres il les sensibilise et les forme au cadre européen. Cette observation de l'intérieur met en exergue les tensions internes au lobby. Ainsi, la représentation des intérêts des entreprises françaises à l'échelon européen est éclatée et dépendante des différentes fédérations patronales basées à Paris, alors qu'un office autonome basé à Bruxelles représente les intérêts des entreprises allemandes. Business Europe, principale fédération patronale à l'échelon européen, n'admettant qu'un membre par pays, pour la France seul le M.E.D.E.F en est adhérent, au détriment des autres organisations patronales françaises. Business Europe n'admet comme membre que les fédérations à adhésion volontaire, ce qui exclut la fédération autrichienne à adhésion obligatoire Wirtschaftskammer Österreich, et a permis à une fédération d'importance secondaire d'être recrutée comme membre.

Le cas REACH

La réglementation REACH (acronyme anglais d'"enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques") est entrée en vigueur en 2007 et a notamment pour but de protéger l'environnement et la santé des citoyens européens. Elle offre un cas intéressant pour appréhender les stratégies des lobbyistes. Le Cefic a d'abord été hostile à son entrée en vigueur en réfutant les liens entre l'exposition aux substances chimiques et la prévalence de certaines maladies, adoptant ainsi une stratégie du doute et publiant les études sur les effets catastrophiques sur l'emploi. Mais après son entrée en vigueur, la stratégie adoptée change de registre : les groupes d'intérêt représentant les industries vont concentrer leur travail en influençant l'institution chargée de mettre en œuvre cette réglementation : l'Agence Européenne des Produits Chimiques (ECHA) [7].

Sylvain Laurens [2] a effectué lors de son enquête ethnographique à Bruxelles une observation participante lors d'une réunion d'un lobby réunissant les représentants des industriels producteurs de métaux. Celui-ci cherche à argumenter auprès de l'ECHA pourquoi les valeurs proposées par cette dernière ne sont pas "raisonnables", car trop strictes. La réunion a pour but d'échafauder une argumentation commune. Les participants, des doctorants en toxicologie représentant chaque métal, avancent des arguments dont les plus "politiques" c'est-à-dire ceux pouvant faire l'objet d'une opposition visible médiatiquement (par exemple l'idée que l'effet sur les souris et les humains ne peut être comparé) sont écartés. D'autres arguments plus "techniques" sont en revanche retenus : les standards proposés par l'Agence sont en décalage par rapport aux standards internationaux et les conditions d'expérimentation ne sont pas les mêmes que les conditions de travail. Comme l'écrit S. Laurens, "les débats sur les dangers de tel ou tel produit ne font que se déplacer sur un terrain technique, un terrain où la contradiction portée par les ONG est beaucoup plus rare que dans l'espace médiatique."

Source : site Internet de l'Agence Européenne des Produits Chimiques, consulté en avril 2019, actualisé en novembre 2018.

Les lobbies, coproducteurs des politiques publiques

Les lobbies sont souvent considérés dans le sens commun et par certaines approches théoriques notamment corporatistes comme des instances perturbatrices de l'intervention publique, qui distordent, voire défont ce que fait un État supposé incarnant la volonté des citoyens. Pourtant, les lobbies ne sont pas extérieurs, mais bien intégrés au champ bureaucratique, comme le montrait déjà l'analyse par P. Bourdieu et R. Christin du basculement de la politique du logement de "l'aide à la pierre" à "l'aide à la personne" dans les années 1970 en France [9]. Il n'y a pas ici de conflit ni même de confrontation entre les lobbies d'un côté et les agents de l'État de l'autre côté. Organisations professionnelles, associations, élus, fonctionnaires sont engagés dans un champ commun, où se nouent des alliances entre les représentants des intérêts privés et de l'ordre public. La réforme de la politique du logement ne résulte pas de la mobilisation réussie des sociétés immobilières et des banques commerciales qui y ont intérêt, mais de l'alliance d'une fraction de leurs représentants avec de jeunes hauts fonctionnaires d'orientation libérale, avec qui ils partagent des affinités d'habitus, de socialisation tel le passage par de grands Corps d'État. Les représentants d'intérêts privés apparaissent même complémentaires et subordonnés aux agents de l'État, notamment à l'observation de "cette forme typiquement bureaucratique de consultation qu'est la commission". Les agents de l'État contrôlent la composition de la commission, et peuvent favoriser la représentation de points de vue particuliers, ce qui prédétermine l'issue de la commission, légitimera l'évolution politique visée. La commission conforte par ailleurs le statut des agents de l'État comme arbitres de l'intérêt général face aux intérêts particuliers.

Une telle analyse peut s'appliquer aux lobbies bruxellois, qui apparaissent bien comme des coproducteurs des politiques européennes [2]. Historiquement, les institutions européennes se sont appuyées sur les organisations patronales pour renforcer leur légitimité vis-à-vis de leurs homologues dans les États membres. Ainsi, le rôle de la Direction Générale Industrie à la Commission européenne était contesté par les bureaucraties en charge des politiques industrielles nationales, et l'émergence d'organisations patronales européennes comme interlocuteurs l'a consolidé. Les organisations patronales fournissent des informations, des statistiques qui alimentent le processus de décision publique. L'avancement de carrière d'un fonctionnaire européen dépend de sa capacité à faire avancer les dossiers rapidement, ce qui implique de s'assurer le soutien des lobbys. Les contacts sont banalisés entre agents de lobbying et agents administratifs intermédiaires. Il s'agit d'une coproduction des textes réglementaires dès les brouillons initiaux et non d'une influence qui s'exercerait de l'extérieur dans une phase avancée du processus de décision. Là où la vision médiatique met en scène des lobbyistes sur-rémunérés intervenant au plus haut sommet politique sur le mode de la corruption, l'ethnographie donne à voir aussi et surtout les échanges quotidiens, à l'échelon administratif, de nature technique, routinisés entre salariés des lobbies et de la Commission européenne, qui forgent le cadre de la décision et de son exécution. Ainsi, le travail d'écriture des versions préliminaires des textes réglementaires par les agents des institutions européennes est imbriqué à celui des argumentaires par les salarié.es des lobbies. La circulation des brouillons et des commentaires avant publication officielle est intense. Les salarié.es des lobbies composent avec l'hétérogénéité de leurs adhérents qui sont souvent aussi des concurrents, et jouent de leur capital bureaucratique, notamment de leur connaissance des relations de coopération et de rivalité entre les différents services de la Commission européenne. Leur rédaction anticipe les réactions des interlocuteurs. Les carrières de lobbyistes se poursuivent d'ailleurs fréquemment au sein des institutions de l'Union européenne. Une lobbyiste décrit ainsi son activité :

Nous, on est un peu des bureaucrates - je connais le vocabulaire et à force de nous impliquer dans les dossiers on devient maîtres de nos sujets. [...] Une fois qu'on a, disons, une connaissance technique, plus la connaissance stratégique ou politique, c'est plus facile. Je pense que les membres nous font plus confiance et c'est plus facile de s'imposer devant eux.

Co-actrices des politiques publiques, les entreprises subissent aussi "à rebours" la pression des pouvoirs publics, comme l'analyse Cornelia Woll pour le cas du secteur des télécommunications et du transport aérien. Le changement de réglementation et la libéralisation du commerce international qui entraînent les entreprises souvent monopoles vers un univers davantage concurrentiel dans les années 1990 s'accompagne de pression de la part des pouvoirs publics pour transformer les stratégies de leurs champions nationaux. Ceux-ci, d'abord réticents à participer aux décisions, prennent alors conscience que s'ils "ne participent à la reconfiguration de l'architecture réglementaire de leur secteur, celle-ci se fera sans [eux]". [11] Là encore, la frontière entre public d'une part et privé d'autre part s'avère ténue.

Une régulation en devenir

Probablement à cause de nombreuses affaires médiatiques qui ont mis en avant le rôle des lobbies, des régulations ont été mises en place dans différents pays et leur nombre s'est accru notamment depuis les années 2000. Le premier volet de cette politique de régulation consiste en la mise en place de registres où les lobbyistes doivent inscrire certaines informations sur leurs activités. Ces registres ont pour objectif de rendre plus transparents les processus décisionnels en rendant publique l'influence qu'exercent les lobbies sur ces derniers. En France, la loi Sapin 2 a permis la création d'un "registre des représentants d'intérêts" mis en place en juillet 2017. Les institutions de l'Union Européenne se sont dotées d'un "registre de transparence" dont les exigences ont été renforcées en 2014 et qui fait actuellement l'objet de discussions en vue de son amélioration. Cependant, ils font l'objet de critiques multiples : sous déclaration des budgets, exemption pour les associations cultuelles (en France), absence dans certains registres d'informations cruciales comme le personnel politique rencontré et les objectifs visés et sanctions peu dissuasives en cas de manquement sont les principaux griefs soulevés par les ONG visant à une meilleure régulation du lobbyisme. Les registres sont donc considérés par ces dernières comme un outil certes nécessaire, mais non suffisant, car ne garantissant pas une prise de décision conforme à l'intérêt général.

Le deuxième axe de la régulation des lobbies vise par conséquent à limiter les conflits d'intérêts, notamment en limitant les transferts de personnels entre lobbyiste et monde politique (fonctionnaires et élus). D'après l'ONG Transparency France, plus de 50% des ex-commissaires et 30% des ex-députés du Parlement européen, qui ont quitté le monde politique, travaillent pour des organisations inscrites au registre de transparence. Dans l'UE, il est défendu aux anciens commissaires européens de travailler pour un lobby moins de 18 mois après l'arrêt de leurs fonctions sur des sujets en rapport avec leurs anciennes responsabilités. En France, la commission de déontologie de la fonction publique examine et les demandes de cumul d'activités et de départ dans le secteur privé pouvant aboutir à des conflits d'intérêts. Mais ces interdictions ne concernent que peu de personnels et couvrent un temps limité. D'autres politiques de régulation sont réclamées par les ONG pour assurer une impartialité du pouvoir politique vis-à-vis des lobbies : la production d'une expertise technique indépendante, l'ouverture des données brutes et non de rapports par les firmes.

Les travaux empiriques des sciences sociales montrent donc que les lobbies ne sont pas des groupes qui influencent de l'extérieur agissant dans l'ombre, mais qu'ils sont intégrés étroitement au processus de décision publique en utilisant des méthodes modification de la loi. Ils soulignent l'hétérogénéité et l'asymétrie des groupements qu'englobe cette étiquette aux contours incertains. La dichotomie entre secteur privé et sphère publique qui fonde généralement les discours médiatiques et politiques sur les lobbies apparaît donc artificielle au regard de l'interdépendance des organisations, des pratiques et des trajectoires individuelles. Ces travaux seraient à mobiliser davantage pour une régulation des lobbies, dont la transparence est un principe nécessaire, mais pas suffisant.

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Les lobbies vus par les sciences sociales

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Les lobbies semblent à travers les scandales récurrents et fortement médiatisés pervertir le processus de décision politique, en particulier à l'échelon européen. Dévoiement de la démocratie ou relais de la société civile ? Les sciences sociales analysent leur rôle dans toute sa complexité.

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Partie 5: Les lobbies

Les Lobbies et leur Influence sur les Politiques Publiques

Introduction

Les lobbies, également connus sous le nom de groupes de pression, jouent un rôle essentiel dans la démocratie moderne en exerçant une influence sur les décisions prises par les gouvernements et les institutions publiques. Ce cours explore le fonctionnement des lobbies, leurs méthodes d'action et leur impact sur la construction des politiques publiques.

Section 1 : Définition et Fonctionnement des Lobbies

1.1. Définition des Lobbies

Les lobbies sont des organisations qui représentent des intérêts spécifiques, tels que des entreprises, des groupes d'intérêt, des syndicats, des associations professionnelles ou des ONG.

1.2. Objectifs des Lobbies

Les lobbies visent à influencer les décideurs politiques en faveur des intérêts de leurs membres ou de leur cause spécifique.

1.3. Organisation des Lobbies

Les lobbies peuvent être organisés de différentes manières, notamment en tant qu'associations, cabinets de conseil, groupes de plaidoyer ou groupes de réflexion.

Section 2 : Méthodes d'Action des Lobbies

2.1. Lobbying Direct

Le lobbying direct implique des interactions directes avec les décideurs politiques, telles que des rencontres, des présentations, des lettres ou des campagnes de sensibilisation.

2.2. Lobbying Indirect

Le lobbying indirect comprend des activités telles que des campagnes de relations publiques, des articles dans les médias, des publications de recherche ou des pétitions en ligne.

2.3. Lobbying Juridique

Le lobbying juridique consiste à utiliser le système judiciaire pour influencer les politiques publiques, par exemple en déposant des actions en justice ou en proposant des amendements à des lois.

Section 3 : Influence des Lobbies sur les Politiques Publiques

3.1. Fourniture d'Informations et d'Expertise

Les lobbies fournissent des informations spécialisées et des conseils aux décideurs politiques, contribuant ainsi à éclairer les processus de prise de décision.

3.2. Défense d'Intérêts Diversifiés

Les lobbies représentent une variété d'intérêts et de perspectives sur des questions importantes, contribuant à un débat démocratique riche et équilibré.

3.3. Critiques et Risques Associés aux Lobbies

Les lobbies sont souvent critiqués pour favoriser les intérêts particuliers au détriment de l'intérêt général, ainsi que pour leur manque de transparence et leur influence parfois excessive sur les processus décisionnels.

Conclusion

Les lobbies jouent un rôle important dans la démocratie en permettant aux groupes d'intérêt de faire entendre leur voix dans les processus de prise de décision. Cependant, il est crucial de surveiller et de réguler l'activité des lobbies afin de prévenir les abus et de garantir la transparence et l'intégrité des politiques publiques.