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Kommentar:

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Es gibt viele Vorstöße, um steigende Mieten zu begrenzen. Klar ist nur: Der Staat muss ran.
(Foto: Jens Kalaene/picture alliance)

Anfang des Jahres wurde die Verlängerung der "Mietpreisbremse" angekündigt, dann folgte die hysterische Debatte um eine Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen, jetzt ist es der Berliner "Mietendeckel": Die Abfolge neuer Vorschläge und Forderungen wird dichter, um den Anstieg der Mieten einzudämmen. Manches davon ist ein bisschen irre, wie die Sozialisierungsidee: Sollte Berlin wirklich Wohnungen gegen teure Entschädigungen sozialisieren, die man vor anderthalb Jahrzehnten billig verkauft hat? Aber gemeinsam ist all diesen Vorstößen ein Gedanke: Der Staat muss ran. Erstens treibt der Markt in den Ballungsräumen bizarre Blüten, zweitens ist Wohnen ein geradezu existenzielles Gut - da ist Regulierung notwendig und zudem erlaubt. Denn das Grundgesetz bleibt ja nicht bei der Garantie des Eigentum stehen, es fährt fort mit einem kurzen und großen Satz: "Eigentum verpflichtet." Danach ist vieles erlaubt, was Mietern helfen kann und Eigentümern weh tut. Das Grundgesetz hat ein Herz für Mieter.

Aber so richtig - ganz allgemein - der Ruf nach dem regelnden Arm des Staates ist: Wer glaubt, der Anstieg der Mietpreise ließe sich so rasch und endgültig eindämmen, wie dies die Begriffe "Deckel" und "Bremse" suggerieren, der wird enttäuscht werden. Das zeigt bereits die Geschichte der Mietpreisbremse. Nach der Einführung im Jahr 2015 hielt sich ihre Wirkung in Grenzen, dann wurde erst ihre Verlängerung und schließlich ihre Verschärfung angekündigt. Und nun der "Mietendeckel": Die Berliner Bausenatorin stampft wütend mit dem Fuß auf, weil die Vermieterlobby wegen des geplanten Gesetzes zu einer Last-Minute-Erhöhung aufgerufen hat. Man mag das für moralisch verwerflich halten, aber ökonomisch handelt rational, wer vor der langen Dürre noch einen Schluck aus der Pulle nimmt.

Auf lange Sicht kommt es auf eine kluge Bauplanung der Kommunen an

Vielleicht liegt hier auch ein Schlüssel für die Rolle des Staates bei einer Regulierung der Wohnungsmärkte: Seine Aufgabe ist es, sie einzuhegen, nicht, sie zu erdrosseln. Der Berliner Plan trägt diesem Gedanken teilweise Rechnung, indem er Neubauten von der Deckelung ausnimmt - schließlich soll ja weiterhin gebaut werden. Markus Artz, der zusammen mit seinem Bielefelder Professorenkollegen Franz Mayer für Berlin ein Rechtsgutachten geschrieben hat, empfiehlt zudem, den Vermietern zumindest bei Modernisierungen nicht den letzten Spielraum für Erhöhungen zu nehmen - ein Spielraum, der ohnehin bereits gesetzlich begrenzt ist. Damit würden Investitionsanreize erhalten, aber auch verfassungsrechtliche Risiken minimiert. Denn je strikter der Mietendeckel, desto tiefer der Eingriff in das Eigentum der Vermieter. "Da habe ich die Sorge, dass man zu viel will", warnt Artz.

Außerdem reicht es nicht, sich allein aufs Abbremsen und Deckeln des Mietanstiegs zu verlegen. Auf lange Sicht dürfte eine kluge Bauplanung die Kommunen nachhaltiger wirken als isolierte Preisbremsen. Einige Instrumente dafür sind vorhanden und werden zunehmend genutzt. Etwa die Möglichkeit, mit dem Erlass eines Bebauungsplans zugleich Vereinbarungen mit Bauherren zu treffen. Üblich ist inzwischen, dass sich die Kommune über solche Verträge ein Drittel Sozialwohnungen zusichern lässt. Man könnte sogar noch einen Schritt weiter gehen, sagte im Frühjahr der Jurist Thomas Weigelt bei einem Vortrag vor dem Deutschen Mietgerichtstag: "Theoretisch und rechtlich denkbar ist auch die Vereinbarung von Mietobergrenzen im freifinanzierten Wohnungsneubau."

Schwierigkeiten haben die Städte dagegen mit Baulücken, die nun allenthalben im Zuge der Verdichtung geschlossen werden. Für so etwas man keinen aufwendigen Bebauungsplan, es gilt dann Paragraf 34 Baugesetzbuch, wonach sich der Neubau "nach Art und Maß der baulichen Nutzung" ins Umfeld eingliedern muss. Das Haus darf also äußerlich nicht aus der Reihe tanzen. Ob man drin günstig oder teuer wohnt, darauf hat die Kommune aber keinen Einfluss. "In von Zuzug geprägten Städten wie Berlin oder Hamburg bedeutet dies die Schaffung hochpreisigen Wohnraums", diagnostiziert Weigelt, der für Berlins Senatsverwaltung arbeitet. Das wäre also ein Paragraf, den man mieterfreundlich reformieren könnte - um den Kommunen ein Instrument zur Feinsteuerung auch bei einzelnen Bauprojekten zu geben.

Überhaupt plädiert Weigelt für eine stärkere Rolle der Kommunen, die am besten wissen, wo ihre Probleme liegen. Mietendeckel und Preisbremsen sind demnach nur einzelne Bausteine einer übergreifenden Stadtplanung. Sein Vorschlag: Mehr Personal für die Planungsämter - denn sie müssen es richten.

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Was der Staat gegen hohe Mietpreise tun könnte

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Anfang des Jahres wurde die Verlängerung der "Mietpreisbremse" angekündigt, dann folgte die hysterische Debatte um eine Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen, jetzt ist es der Berliner "Mietendeckel": Die Abfolge neuer Vorschläge und Forderungen wird dichter, um den Anstieg der Mieten einzudämmen.

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Ob in Hamburg, Frankfurt oder München: Bei Wohnungsbesichtigungen spielen sich manchmal Szenen ab wie aus einer Fernsehkomödie. Der Makler fährt in einem bonzenhaften Geländewagen à la Moskau Inkasso vor, mustert gleichgültig Dutzende Interessenten, die sich im Treppenhaus stauen, weiß nichts über das Objekt zu sagen, außer dass der Vermieter ganz sicher nicht selber für allfällige Reparaturen aufkommen wird.

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Wann soll der Staat in einen Markt eingreifen? Franziska Birke, Professorin für Wirtschaftspädagogik:

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Wann soll der Staat in einen Markt eingreifen? Aus ökonomischer Sicht gilt es dabei zu beurteilen, ob auf den betrachteten Märkten Wettbewerb herrscht oder nicht. Denn Märkte haben vorteilhafte Eigenschaften, wenn dort Wettbewerb herrscht: Die Anbieter werden in ihrem Verhalten von der Konkurrenz diszipliniert. Konsumenten kommen somit in den Genuss niedriger Preise. Die Qualität ist an ihre Bedürfnisse angepasst. Und auch die Gesamtwohlfahrt ist so hoch wie möglich, weil die Ressourcen auf Märkten so nutzenstiftend wie möglich eingesetzt werden.

Dieser grundsätzlich positive Blick auf die Wirkung von Wettbewerb bedeutet aber nicht, dass aus ökonomischer Sicht staatliches Eingreifen auf Märkten niemals notwendig wäre. Aus den Fällen, in denen staatliches Eingreifen notwendig werden kann, seien zwei herausgegriffen:
Beispiel 1: Es liegt kein funktionsfähiger Wettbewerb vor
Der Wettbewerb funktioniert nicht, weil einzelne Anbieter in der Lage sind, Gewinne zu erzielen, die nicht auf herausragender Leistung im Wettbewerb beruhen. Eine solche Situation ist eine Folge von Marktmacht. Haben Anbieter Marktmacht, steigt in aller Regel der Preis - es sinken die Qualität, die gesamte Wohlfahrt, die Effizienz. In diesem Fall muss der Staat eingreifen, um entweder die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs zu schützen oder Unternehmen daran zu hindern, ihre Marktmacht auszuüben. Dies ist das Feld der Wettbewerbspolitik. Prominente aktuelle Beispiele sind Verfahren gegen Facebook und Amazon oder die Prüfung der Fusion von E.on und innogy. Die Herausforderung für die Wettbewerbspolitik ist es zu erkennen, wann ein solches Marktmachtproblem vorliegt. Dies ist oft nicht so einfach, weil der Wettbewerbsbehörde die hierfür nötigen Informationen nicht ohne weiteres zur Verfügung stehen.
Beispiel 2: Es liegt zwar funktionsfähiger Wettbewerb vor, aber das Ergebnis ist gesellschaftlich nicht erwünscht
Es gibt aber auch Fälle, in denen der Wettbewerb zwar funktioniert - dies aber zu gesellschaftlich unerwünschten Konsequenzen führt. Auch in solchen Fällen kann der Staat eingreifen. Dies gehört z. B. zum Feld der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik sowie der Ordnungspolitik. Beispielsweise verlangt der Wettbewerb von allen Akteuren, sich der Konkurrenz zu stellen. Das bietet wiederum die Möglichkeit, im Wettbewerb zu scheitern - selbst wenn man sich über alle Maße ‚anstrengt'. Dieses unabdingbare Charakteristikum des Wettbewerbs führt zu der Frage nach der sozialen Absicherung, z. B. bei Insolvenzen. Die Herausforderung besteht aber darin abzuschätzen, wann soziale Absicherungen den Wettbewerb so aushebeln, dass er seine zentralen Funktionen nicht mehr erfüllen kann. Ein Beispiel hierfür sind Fälle wie die Pleiten von Thomas Cook oder Schlecker, in denen entschieden werden muss, ob Unternehmen und deren Arbeitnehmer durch staatliche Maßnahmen aufgefangen werden. Wenn allerdings Unternehmen damit rechnen können, bei Misserfolg aufgefangen zu werden, reduziert das den Antrieb, im Wettbewerb zu bestehen. Man kann nicht von einer einzigen gültigen fachlichen Sicht darauf sprechen, wie sehr soziale Absicherung die Funktionseigenschaften der Marktwirtschaft untergräbt. Man kann aber die Spannungsfelder identifizieren, die sich durch derartige Eingriffe auftun.
Unterrichtliche Umsetzung: Inhaltliche Herausforderungen
Mündiges Urteilen zur Frage, wann das Wettbewerbsprinzip staatliches Eingreifen erfordert, bedarf eines breiten fachlichen Fundaments. Dieses Fundament wird in den Curricula für den Wirtschaftsunterricht bzw. für verschiedene Verbundfächer mit wirtschaftsbezogenen Anteilen in den Bundesländern an verschiedenen Stellen aufgeführt: Sei es bei der Analyse der Preisbildung auf Märkten und der Diskussion der Notwendigkeit staatlichen Eingriffs bei Monopolen, Oligopolen und Kartellen, bei der Beurteilung verbraucherpolitischer Eingriffe, oder bei der Beurteilung der Auswirkung anderer staatlicher Eingriffe auf Märkte.

Die oben skizzierten Themen der Wettbewerbspolitik sowie der Ordnungspolitik bringen für den Unterricht dabei verschiedene spezifische inhaltliche Anforderungen mit sich:

Um die Herausforderungen der Wettbewerbspolitik nachvollziehen zu können, muss der Modellrahmen der Preisbildung bei Wettbewerb vertieft betrachtet und ‚aufgeschnürt' werden: Welche Güter oder Dienstleistungen zählen alle zu ‚dem Markt', der betrachtet wird? Welche Unternehmen stehen folglich in Konkurrenz zueinander? Ist es für neue Anbieter möglich, auf diesen Markt zuzutreten? Wann liegt funktionsfähiger Wettbewerb vor? Wenn man sich im Unterricht mit der Preisbildung auf Märkten beschäftigt, werden diese Fragen als beantwortet vorausgesetzt („Die Angebotskurve auf dem Markt für Eier...", „sie stehen im Wettbewerb zueinander..."). Das wettbewerbspolitische Instrumentarium ist jedoch nötig, um diese Antworten überhaupt erst zu finden. Dabei wird deutlich, dass die Realität meist komplexer ist, als das Modell es einfängt. Es kann aber auch deutlich werden, dass die im Modell nötige Vereinfachung der Realität dabei hilft, erstaunlich viele reale Fälle plausibel zu erklären - z. B. setzt das Modell der Preisbildung bei Wettbewerb voraus, dass es sehr viele kleine Anbieter gibt. Dies trifft auf realen Märkten häufig nicht zu. Wettbewerbspolitische Analyseinstrumente zeigen aber, dass Wettbewerb selbst dann funktionsfähig sein kann, wenn es wenige Anbieter auf einem Markt gibt. Das Modell der Preisbildung bei Wettbewerb kann also auch Fälle mit weniger Anbietern beschreiben. Die Auseinandersetzung mit wettbewerbspolitischen Fragen kann somit helfen, das Modell der Preisbildung vertieft zu verstehen.

Um die angesprochenen ordnungspolitischen Herausforderungen nachvollziehen zu können, müssen Auswirkungen eines (Nicht-)Eingriffs aus Sicht verschiedener Akteure nachvollzogen werden. Es muss reflektiert werden, dass staatliches Eingreifen regelbasiert erfolgen sollte, und es müssen die möglichen Spannungsfelder, wie z. B. zwischen dem Wettbewerbsprinzip auf der einen Seite und sozialer Absicherung auf der anderen Seite, identifiziert und in ihrem Rahmen abgewogen werden. Diese mehrperspektivische Urteilskompetenz kann wiederum als Grundlage bei der Auseinandersetzung mit einem breiten Feld an ordnungspolitischen Fragen dienen.
Unterrichtliche Umsetzung: Methodische Herausforderungen
In allen genannten Fällen bietet sich die Auseinandersetzung mit aktuellen politischen Fällen und Entscheidungen an. Allerdings muss bei der Auseinandersetzung mit Fallbeispielen immer bedacht werden, dass im Rahmen des Unterrichts von konkreten Kontexten auch abstrahiert werden muss, um die generellen Fragen zu reflektieren, die in den betrachteten Fällen zum Ausdruck kommen. Denn Forschung in verschiedenen Fachdidaktiken zeigt, dass Schülerinnen und Schüler häufig in ihrem Urteil von dem gewählten Beispiel beeinflusst werden, ohne dies ausreichend zu reflektieren und ohne dass dies aus fachlicher Sicht angemessen ist. Diese Kontextsensibilität im Urteil sollte im Unterricht ebenfalls reflektiert werden: Was unterscheidet verschiedene Fälle von Marktmachtmissbrauch bzw. was ist ihnen gemeinsam (z. B. Facebook (2019) vs. Microsoft (2004) vs. Amazon (2019))? Was unterscheidet verschiedene Fälle von Unternehmensrettungen bzw. was ist ihnen gemeinsam (z. B. Thomas Cook (2019) vs. Air Berlin (2017) vs. Schlecker (2012))? Wird der Einfluss des Kontextes auf das Urteil im Unterricht nicht reflektiert, ist zu befürchten, dass eine fachlich fundierte Sicht nicht erreicht wird. Dies ist bei der methodischen Umsetzung zu bedenken. Wie eine unterrichtliche Umsetzung unter Berücksichtigung Kontextsensibilität aussehen kann, zeigt das Material des Monats „Soll der Staat Wettbewerbsverlierer absichern?".
Über die Autorin
Franziska Birke ist Professorin für Wirtschaftspädagogik. Sie ist verantwortlich für die Ausbildung der Wirtschaftslehrpersonen (B.Ed. und M.Ed.) an der Pädagogischen Hochschule Freiburg. In ihrer Forschung beschäftigt sie sich u. a. damit, wie ordnungspolitische Urteilskompetenz gefördert werden kann.

Tipp

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Wann soll der Staat ins „freie Spiel des Marktes" eingreifen?

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Wann soll der Staat in einen Markt eingreifen? Aus ökonomischer Sicht gilt es dabei zu beurteilen, ob auf den betrachteten Märkten Wettbewerb herrscht oder nicht. Denn Märkte haben vorteilhafte Eigenschaften, wenn dort Wettbewerb herrscht: Die Anbieter werden in ihrem Verhalten von der Konkurrenz diszipliniert. Konsumenten kommen somit in den Genuss niedriger Preise.

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Die Corona-Pandemie ist ein exogener Schock für die Weltwirtschaft und die einzelnen Volkswirtschaften, welcher das öffentliche Leben in einer in Friedenszeiten bislang unbekannten Weise beeinträchtigt. Die international stark eingebundene deutsche Volkswirtschaft wurde hart getroffen. Vor dem Hintergrund eines solchen externen Schocks sind staatliche Wirtschaftseingriffe zur Verringerung von Unsicherheit und der Sicherung von Unternehmen sowie Arbeitsplätzen gerechtfertigt. Diese staatlichen Maßnahmen müssen jedoch so ausgestaltet werden, dass negative Auswirkungen wie höhere Preise, geringere Innovationstätigkeit und Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden. Besonders problematisch erscheinen direkte Staatsbeteiligungen an Unternehmen, die den Markt dauerhaft verzerren können. Sie bedürfen deshalb klarer Regeln.

Die Pandemie hat die Position des Staates in Deutschland tendenziell gestärkt. Staatliche Akteure führten Ausgangs- sowie Kontaktbeschränkungen ein, verfügten Quarantänemaßnahmen und Grenzschließungen. Der Staat setzte im Lockdown Betriebsschließungen durch und muss es angesichts steigender Fallzahlen nun wieder tun. Zahlreiche Unternehmen wurden und werden durch die Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie sowie durch die Umsatzeinbrüche infolge von Nachfrageeinbrüchen und Produktionsschwierigkeiten vor erhebliche Herausforderungen gestellt, was die Versorgung der Gesellschaft zum Teil erschwert hat. In der Folge kam es zu zunehmenden staatlichen Eingriffen in das Wirtschaftsgeschehen, beispielsweise durch direkte Beteiligungen an der Deutschen Lufthansa AG, der TUI Group und CureVac. Zudem wurden und werden umfangreiche staatliche Garantien, Zuschüsse sowie Kredite gewährt. Bei einem möglichen Ausbleiben einer weiteren wirtschaftlichen Erholung infolge einer zweiten Infektionswelle dürften staatliche Eingriffe nochmals zunehmen.

Der Staat muss handeln

Eine wirtschaftliche Krise ist jedoch nicht nur eine Herausforderung, sondern kann auch eine Chance darstellen. Bereits 1934 formulierte Joseph Schumpeter die These, dass die wirtschaftliche Entwicklung nicht geradlinig erfolgt. Ökonomische Krisen gehören fest zum Entwicklungsprozess einer Volkswirtschaft, weil sie Innovationen zum Durchbruch verhelfen und die Grundlagen für einen erneuten Aufschwung bilden. Prägnanter formulierte es der ehemalige US-Finanzminister Andrew Mellon gegenüber US-Präsident Herbert Hoover (Präsident von 1929 bis 1933): „Values will be adjusted, and enterprising people will pick up the wrecks from less competent people."

Somit können ökonomische Krisen mittelfristig zu überdurchschnittlichen Produktivitätsfortschritten führen, wenn Unternehmen mit neuen Technologien den Platz insolventer, unwirtschaftlicher Unternehmen einnehmen oder Unternehmen neue Technologien einführen sowie ineffiziente Strukturen und Prozesse verbessern, um wettbewerbsfähig zu bleiben. Davon profitieren auch die Konsumenten, da Unternehmen aus dem Markt ausscheiden, welche die Bedürfnisse der Kunden nicht adäquat befriedigen konnten. Gerade während einer Krise ist der Wettbewerbsdruck stärker als während eines Aufschwungs, weil Mittel knapper bemessen sind, Erwartungen sich eintrüben und Konsumenten sowie Unternehmen ihre Ausgaben stärker überprüfen. Im Sinne von Schumpeter handelt es sich um eine kreative Zerstörung, bei der die Krise als Katalysator wirkt.

Diese Sichtweise ist jedoch umstritten. So schrieb US-Präsident Herbert Hoover in seinen Memoiren zur großen Depression: „Panic had always left a trail of unnecessary bankruptcies which injured the productive forces of the country." Somit kann es in einer großen Krise für den Staat gefährlich sein, nicht stützend einzugreifen: Falls jedes Unternehmen jederzeit insolvent sein kann, vertrauen sich die Wirtschaftsakteure gegenseitig nicht mehr. Durch diese Entwicklungen steigt die Zahl an Insolvenzen immer weiter an, wodurch die Wirtschaftsakteure noch vorsichtiger werden und sich die Krise selbst verstärkt. Durch die Liquidation von Unternehmen mit funktionierendem Geschäftsmodell kann die Krise auch die Grundlage für späteres Wachstum zerstören, weil zu viele Unternehmen und ihre Anlagen liquidiert werden. Auch Start-ups erhalten dann keine Finanzierung mehr und können somit mittel- bis langfristig nicht den Platz insolventer Unternehmen einnehmen. Ein Eingriff des Staates kann in einer solchen Situation Vertrauen wiederherstellen oder sichern, die Nachfrage stabilisieren und die Krise abmildern.

Zudem hatte die wirtschaftliche Kontraktion infolge der Corona-Pandemie keine strukturellen, wirtschaftlichen oder regulatorischen Ursachen. Der Auslöser der Krise war keine wirtschaftliche Übertreibung oder das Handeln von „incompetent people" wie Mellon es beschreibt. Zwar verstärkt die Wirtschaftskrise den Strukturwandel in einigen Bereichen - beispielsweise in Richtung Digitalisierung -, doch sie gefährdet auch viele Unternehmen mit einem prinzipiell funktionstüchtigen Geschäftsmodell. Idealerweise sollte der Staat hier so eingreifen, dass die kreative Zerstörung wirken kann, ohne dass gesunde Unternehmen in Mitleidenschaft gezogen und insolvent werden. Eine Insolvenz in jedem Fall zu verhindern, ist daher nicht angebracht, zumal diese auch zur Sanierung eines Unternehmens dienen kann. Die Unterscheidung, welches Unternehmen gerettet wird und welches nicht, ist jedoch nicht trivial und unter Umständen mit Härten verbunden (z. B. mit Arbeitsplatzverlusten). Zudem kann ein selektives Eingreifen zu den gleichen Krisenwirkungen führen, die bereits beschrieben wurden: Im Prinzip kann weiterhin jedes Unternehmen insolvent werden. Ein zu weitreichendes Eingreifen kann die staatlichen Möglichkeiten dagegen überfordern und den Staat in die Handlungsunfähigkeit führen. Dennoch erscheinen staatliche Eingriffe in einer akuten Krise historischen Ausmaßes als notwendig.

Der Staat im Wirtschaftsgeschehen

Mit einem staatlichen Wirtschaftseingriff gehen jedoch auch negative Effekte einher. So kann die Ausschaltung des Wettbewerbs durch konservierende Staatseingriffe Produktivitätsfortschritte verhindern, weil beispielsweise nicht wettbewerbsfähige „Zombieunternehmen" am Markt gehalten werden. Dies ist umso stärker der Fall, wenn sich Erwartungen aufbauen, dass der Staat auch in weiteren Krisen zugunsten etablierter, aber ineffizienter Unternehmen eingreift. Die Durchsetzung von Innovationen wird so behindert oder gar verhindert. Zur Beurteilung, ob und in welchem Umfang ein Staat eingreifen sollte, ist eine Analyse hilfreich, in welchem Umfang der Staat bereits als Akteur vertreten ist und welche Erfahrungen in anderen Staaten gesammelt wurden. Dadurch können verschiedene Modelle der staatlichen Intervention miteinander verglichen und Schlussfolgerungen über die Wirkung dieser Eingriffe gezogen werden.

Die OECD misst alle fünf Jahre mithilfe ihrer Product-Market-Regulation-Untersuchung (PMR), welche Politikmaßnahmen den Wettbewerb auf Produktmärkten stärken oder behindern. In diesem Zusammenhang wird auch die Rolle staatseigener Unternehmen beleuchtet. Aus der letzten Untersuchung aus dem Jahr 2018 liegen Daten für 36 der 37 OECD-Mitgliedstaaten vor (die USA fehlen). Dabei variiert die Reichweite staatseigener Unternehmen sehr stark. Ein staatseigenes Unternehmen ist definiert als „jede juristische Person, die nach innerstaatlichem Recht als Unternehmen gilt und in der der Staat eine Eigentümerfunktion wahrnimmt".

Der PMR-Indikator „Reichweite von staatseigenen Unternehmen" ist im Intervall von 0 bis 6 definiert. Insgesamt werden 25 Sektoren betrachtet. Darunter befinden sich sieben Netzwerksektoren (z. B. Lufttransport, Gas, Elektrizität), welche ein Gewicht von jeweils 1/8 bekommen. 18 weitere Sektoren (z. B. Glücksspiel, Großhandel und Bau) bekommen zusammen ebenfalls ein Gewicht von 1/8; somit hat jeder dieser 18 Wirtschaftsbereiche ein Gewicht von 1/144. Ist in einem betrachteten Sektor ein staatseigenes Unternehmen aktiv, bekommt dieser Bereich den Wert 6, ansonsten ist der Wert 0. Der Gesamtwert für ein Land setzt sich aus der Summe der Sektorwerte multipliziert mit dem jeweiligen Gewicht zusammen. Ein Wert von 6 für einen Staat bedeutet folglich, dass in jedem der betrachteten Wirtschaftsbereiche mindestens ein staatseigenes Unternehmen aktiv ist. Ein Wert von Null bedeutet, dass es in den genannten Sektoren keine staatseigenen Unternehmen gibt.

Innerhalb der OECD (ohne USA) weist Chile mit 1,13 den geringsten Wert und Frankreich mit 5,38 mit Abstand vor Polen mit 4,75 den höchsten Wert auf. Deutschland liegt mit 4,27 auf Platz 5. Somit gehört Deutschland zu den Staaten, in denen staatseigene Unternehmen in vielen Wirtschaftsbereichen vertreten sind. Dies ist vor allem auf die starke wirtschaftliche Betätigung der Kommunalebene zurückzuführen.

Kommunale Ebene in Deutschland stark in der Wirtschaft vertreten

Die kommunale Wirtschaftsaktivität in Deutschland hat eine lange Tradition. Während klassischerweise Bereiche der Daseinsvorsorge durch kommunale Betätigung gekennzeichnet waren - hierzu zählten neben der Wasserversorgung sowie Abwasser- und Müllentsorgung früher auch die netzgebundene Energieversorgung mit Strom und Gas sowie (als gesamtstaatliche Aufgabe) die Telekommunikation - haben die Kommunen im Laufe der Zeit ihre Betätigung auf viele weitere Bereiche ausgedehnt.

Nach einer Phase der Privatisierung kommunaler Tätigkeitsfelder von Ende der 1980er Jahre bis kurz nach der Jahrtausendwende ist die kommunale Wirtschaftstätigkeit seither wieder im Aufschwung. Städte und Gemeinden setzen auf öffentliche Angebote von Dienstleistungen und nutzen ihre Vorteile - Begünstigung bei der Mehrwertsteuer, Möglichkeit zur Quersubventionierung zwischen rentablen und verlustbringenden Bereichen, Ausnahmen vom Kartellrecht und Nähe zur Politik - zum Schaden des Wettbewerbs aus. Die Zahl der Eigenbetriebe sowie der privatwirtschaftlich organisierten Unternehmen im Eigentum der öffentlichen Hand wächst seit Jahren kräftig. Die inzwischen mehr als 15.800 kommunalen Unternehmen entfallen definitionsgemäß fast ausschließlich auf die Flächenländer, die drei Stadtstaaten wiesen 2017 weitere 774 Unternehmen auf. Nach Angaben des Statistischen Bundesamts stieg die Zahl der kommunalen Unternehmen von 2000 bis 2017 um 45 %. Ihre Umsätze wuchsen im gleichen Zeitraum sogar um 141 %, während die Lieferungen und Leistungen umsatzsteuerpflichtiger Unternehmen insgesamt in Deutschland nur um 59 % zulegten.

Ausgelöste Verzerrung maßgeblich

Die Verbreitung staatseigener Unternehmen sagt jedoch nicht direkt etwas über die Wirkung auf die Wirtschaft und mögliche Verzerrungen des Marktes aus. Dies wird am PMR-Subindex „Distortions Induced by State Involvement" deutlich. Dieser misst die vom Staat ausgelösten wirtschaftlichen Verzerrungen und vergleicht sie international. Dabei kann die Verzerrung unter anderem vom Eigentümer Staat, dem Staatseingriff über eigene Beschaffung, Preiskontrollen sowie von der Komplexität von Gesetzen und Gesetzgebungsverfahren herrühren. Für die jeweilige Form der ökonomischen Verzerrung verwendet die OECD einen entsprechenden Indikator wie den bereits angesprochenen Indikator „Reichweite von staatseigenen Unternehmen".

Die Verzerrungen werden analog zur Reichweite staatseigener Unternehmen ebenfalls auf dem Intervall von 0 bis 6 gemessen. Null bedeutet in diesem Zusammenhang keinerlei Verzerrungen, während ein Wert von 6 auf große Verzerrungen hindeutet. Mit einem Wert von 0,84 wies das Vereinigte Königreich im Jahr 2018 den niedrigsten Wert aus. Die höchsten Werte verzeichneten Kolumbien mit 2,18 und die Türkei mit 2,20. Deutschland war mit einem Wert von 1,41 im unteren Drittel der 36 OECD-Staaten angesiedelt und weist somit trotz starker wirtschaftlicher Betätigung des Staates - auf kommunaler Ebene - eine vergleichsweise geringe staatliche Verzerrung des Wirtschaftsgeschehens auf.

Welche wirtschaftlichen Auswirkungen eine hohe Verzerrung seitens des Staates haben kann, wird anhand von Abbildung 1 deutlich. Hier sind das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf und die vom Staat induzierte wirtschaftliche Verzerrung abgebildet. Wird von der Schweiz, Luxemburg und Irland abgesehen, ergibt sich ein deutlicher fallender Zusammenhang zwischen Verzerrung und BIP pro Kopf. Das heißt, je höher die Verzerrung, desto geringer ist tendenziell die Wirtschaftsleistung pro Kopf und umgekehrt. Der Korrelationskoeffizient auf Basis eigener Berechnungen ohne Schweiz, Irland und Luxemburg, die unter anderem auch aufgrund des Vorhandenseins von Sitzen international tätiger Konzerne über ein außergewöhnlich hohes BIP trotz einer hohen Verzerrung verfügen, beträgt -0,54. Dieser Wert weist auf das Vorhandensein eines negativen Zusammenhangs für die überwiegende Zahl der OECD-Staaten hin. Die Wirkung staatlicher Eingriffe in die Wirtschaft kann sich somit auf den Wohlstand eines Landes auswirken.

ohne USA und Luxemburg.

Anmerkungen: BIP pro Kopf in US-Dollar, aktuelle Preise und aktuelle Kaufkraftparität; ökonomische Verzerrungen abgebildet durch den PMR-Subindex „Distortions Induced by State Involvement", Skala des Indikators: 0 bis 6. Ein Wert von 0 bedeutet keine Verzerrung des Wirtschaftsgeschehens und ein Wert von 6 bedeutet eine massive Verzerrung.

Quelle: OECD (2020a, 2020b).

Das bloße Vorhandensein staatlicher Unternehmen in einem Sektor reicht für eine negative Wirkung jedoch nicht aus. So ist für den Indikator Reichweite staatseigener Unternehmen und dem BIP pro Kopf tendenziell kein Zusammenhang erkennbar. Der Korrelationskoeffizient beträgt für alle 36 OECD-Mitgliedstaaten, für die Werte vorlagen, 0,24. Der Korrelationskoeffizient reduziert sich auf 0,1, wenn Luxemburg, die Schweiz und Irland nicht betrachtet werden. Eine staatliche Beteiligung an einem Unternehmen ist somit kein hinreichendes Kriterium für negative wirtschaftliche Auswirkungen. So kommt es insbesondere auch auf den Zweck des staatseigenen Unternehmens (Gewinnmaximierung oder andere Ziele wie Versorgungssicherheit), die Unternehmensführung und das jeweilige regulatorische Umfeld an.

Zur Vermeidung einer möglichen Verzerrung gilt es, die zwei ordnungspolitischen Grundsätze der Sozialen Marktwirtschaft bei Staatseingriffen zu beachten:

1. Die Koordination der wirtschaftlichen Handlungen soll über Märkte durch Preise und Wettbewerb erfolgen, was Privateigentum, Vertragsfreiheit und Haftung erfordert.

2. Die Marktprozesse sollen durch den Einsatz der wirtschaftspolitischen Instrumente nicht gestört werden (Marktkonformität).

Diese beiden Grundsätze müssen auch bei Eingriffen in die Wirtschaftsstruktur beachtet werden. Wo immer möglich, sollten regelbasierte Märkte zur Koordinierung dienen. Die Eingriffe des Staates dürfen die Prozesse auf diesen Märkten nicht unnötigerweise beeinflussen, indem sie etwa staatlichen Unternehmen Vorteile einräumen.

Kriterien für Staatseingriffe durch Beteiligungen

Die Entscheidung, ob überhaupt ein staatlicher Eingriff notwendig ist, sollte auf Basis feststehender Kriterien erfolgen. Diese Kriterien sollten idealerweise bereits ex ante im politischen Prozess entwickelt worden sein und vor einem Eingriff feststehen. Dadurch kann unter anderem der Eindruck vermieden werden, dass Beteiligungen und damit die Verwendung von Steuergeldern willkürlich erfolgen oder ein erratischer Umgang mit Steuergeldern staatliches Handeln unvorhersehbar erscheinen lässt. Eine Zufälligkeit staatlichen Handelns kann in der Krise fatal wirken, wenn unklar ist, wer überhaupt gerettet wird. Es ist daher wichtig, vor - beziehungsweise während - des staatlichen Eingriffs dessen Ziele festzulegen und zu kommunizieren, um Wirtschaft und Gesellschaft bei einer solchen Entscheidung zu informieren und einzubeziehen. Mögliche Ziele der Staatsbeteiligung gerade während der Corona-Pandemie könnten sein:

Stabilisierung in der Krise: Die Krise veranlasst den Staat, Unternehmen zu stabilisieren, die allein durch die Pandemie in ihrer Existenz bedroht wären. Das Erzielen von Gewinn und das Vermeiden von Verlusten sind dabei keine expliziten Ziele; ein Ausstieg darf beispielsweise nicht davon abhängig gemacht werden, dass frühere Börsenkurse wieder erreicht wurden.

Analog zur Regulierung bei ausländischen Unternehmensübernahmen (§55 der AWV - Außenwirtschaftsverordnung) kann ein Staatseingriff zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit der Bundesrepublik gerechtfertigt sein. Denkbar ist in diesem Zusammenhang unter anderem der Erhalt infrastrukturell unverzichtbarer Unternehmen, Produzenten wichtiger Software (z. B. für Kraftwerksleittechnik oder Telekommunikationsnetze) und Produzenten von wichtigen Gütern sowie Dienstleistungen (Medikamente oder Rüstungsgüter). In diesen Fällen dienen die Unternehmen der Verfolgung politischer oder strategischer Ziele wie der Schaffung von Versorgungssicherheit und der Schaffung sowie Erhaltung von Know-how, wodurch staatliche Unterstützung gerechtfertigt ist.

Verhinderung von Dominoeffekten: Unternehmen wie Großbanken oder Netzbetreiber, die strukturell stark vernetzt sind und deren kurzfristiges, unkontrolliertes Ausscheiden erhebliche negative Auswirkungen auf andere Unternehmen oder die Gesellschaft hätte, können ebenfalls mittels Staatsbeteiligung unterstützt werden. Dies sollte dazu dienen, einen unkontrollierten Zusammenbruch zu verhindern und das Ausscheiden sowie eine Erneuerung des Unternehmens in geregelten Bahnen zu ermöglichen.

Zur Umsetzung dieser Ziele benötigt es klare Kriterien, die ex ante formuliert sein sollten. Abbildung 2 fasst die wichtigsten Kriterien für die Entscheidung über eine Staatsbeteiligung in einem Prüfschema zusammen. Für das Eingehen einer staatlichen Beteiligung sollten folgende Kriterien - in der Regel kumulativ - erfüllt sein:

Quelle: eigene Darstellung.

Es muss ein plötzlicher, unvorhergesehener Markteinbruch vorliegen, der ein zuvor gesundes Unternehmen in eine nicht selbst verschuldete, existenzgefährdende Krise gestürzt hat.

Unternehmen, an denen der Staat eine Beteiligung eingeht, müssen eine Relevanz für den Markt oder die öffentliche Ordnung und Sicherheit des Landes besitzen. Hierfür sind insbesondere zwei Faktoren entscheidend:

Das Unternehmen besitzt eine erhebliche Größe oder ist stark mit anderen Unternehmen vernetzt, was sich bei einer kurzfristigen Insolvenz negativ auf den Gesamtmarkt (Kunden/Zulieferer) bzw. viele andere Unternehmen auswirkt, weil beispielsweise eine wichtige Infrastruktur nicht wie gewohnt zur Verfügung steht (Dominoeffekt). Hierunter fällt auch das Kriterium der Netzwerkrelevanz, das etwa bei der Beteiligung an der Lufthansa als nationalem Carrier mit globalem Streckennetz, das die international stark verflochtene deutsche Wirtschaft benötigt, zur Geltung kam. Größe und Arbeitsmarktrelevanz allein bilden keine ausreichenden Kriterien, da andernfalls die Gefahr besteht, durch Staatsbeteiligungen den Strukturwandel zu behindern.

Das Unternehmen verfügt über eine zukunftsweisende Technologie, entwickelt sicherheitsrelevante Software oder Rüstungsgüter. Ohne die Staatsbeteiligung sollte die Gefahr eines Ausscheidens des Unternehmens oder einer ausländischen Übernahme bestehen. Als Definition relevanter Technologiefelder könnten das Außenwirtschaftsgesetz und als erste Näherung die in der Außenwirtschaftsverordnung (BMWi, 2020) definierten Branchen verwendet werden. Zumindest theoretisch fällt auch die Beteiligung am Biotechunternehmen CureVac in diese Kategorie. Allerdings blieb unklar, ob ein derartiger Übernahmewunsch tatsächlich vorlag, die Impfstoffentwicklung des Unternehmens von Erfolg gekrönt sein wird und warum ebenso vielversprechende Wettbewerber nicht unterstützt wurden. Auch hier sind niedrigschwelligere Alternativen wie ein Verbot der ausländischen Übernahme und Hilfen bei der Organisation inländischer Beteiligungen aus der Privatwirtschaft vorzuziehen.

Es besteht eine Lücke im Portfolio staatlicher Hilfsangebote. Als weiteres Kriterium sollte geprüft werden, ob alternative Hilfsangebote des Staates unterhalb des schweren Markteingriffs, den eine Beteiligung bewirkt, nicht ausreichen. Hierzu zählen in der aktuellen Corona-Krise etwa vergünstigte Kredite und erweiterte Kurzarbeitsregelungen.

Eine staatliche Beteiligung oder gar vollständige Übernahme ist wohl die unmittelbarste Form eines staatlichen Eingriffs in ein Unternehmen. Jedoch handelt es sich dabei nur um eine mögliche Form eines Wirtschaftseingriffs. Neben einer Staatsbeteiligung stehen beispielsweise vertiefte Kooperationen sowie das Mittel einer moderierten Fusion zur Verfügung. Eine engere Kooperation kann mehrere Unternehmen in einem betroffenen Markt stabilisieren und helfen, Herausforderungen zu überwinden, weshalb diese Maßnahme staatlicherseits angeregt werden sollte. In der gegenwärtigen Pandemie werden Kooperationen von Kartellbehörden relativ großzügig gehandhabt (European Competition Network, [ECN], 2020). Die Fusion zweier Wettbewerber ist eine langfristige und zumeist irreversible Marktveränderung. Marktkonformität wird damit zu einem wichtigen Kriterium. Das heißt, es sollte nicht zu Fusionen kommen, die nicht durch unternehmerische Entscheidungen zustande gekommen wären, oder die unternehmerisch nicht sinnvoll sind.

Eine staatliche Beteiligung hingegen, insbesondere wenn sie als stille Minderheitsbeteiligung erfolgt, hat einen variablen Zeithorizont und kann, falls die auslösende Krise eher kurzfristig ist, wieder rückgängig gemacht werden. Die Corona-Pandemie ist eine (hoffentlich) vorrübergehende Krise und die Kosten für eine staatliche Beteiligung können gerechtfertigt sein, weil langfristige Kosten beispielsweise durch die Verringerung von Wettbewerb bei Marktaustritten oder die Reduktion von Innovationen bei Fusionen vermieden werden. Somit sollte als Reaktion auf die Pandemie zunächst eine Beteiligung einer Fusion vorgezogen werden. Eine Fusion kann vorzugswürdig sein, wenn beispielsweise infolge eines langfristigen Strukturwandels die Nachfrage nachhaltig sinkt oder Überkapazitäten bestehen. In diesem Fall kann der Strukturwandel gezielt gesteuert werden. Ein Beispiel hierfür ist die Gründung der Ruhrkohle AG (RAG) 1968 (Klute, 2019), der allerdings jahrzehntelange problematische Subventionen für die Steinkohleförderung folgten.

Rahmenbedingungen nicht aus den Augen verlieren

Neben Staatsbeteiligungen oder vermittelten Fusionen stellt auch die Verbesserung relevanter Rahmenbedingungen ein politisches Handlungsfeld dar, das nicht vernachlässigt werden darf. Beispielsweise können die Bedingungen für alle Unternehmen durch zügige Genehmigungsverfahren oder ein verständliches Steuerrecht mit international konkurrenzfähigen Steuersätzen verbessert werden, wodurch Innovationsaktivitäten angeregt werden und der Wettbewerb als Selektionsmechanismus seine volle Wirkung entfalten kann. Es setzt sich eher das Unternehmen durch, das die Kundenbedürfnisse am besten erfüllt. Mittels Verbesserung der Rahmenbedingungen kann auch auf identifizierte Fehlentwicklungen wie die Abwanderung oder den Verkauf innovativer Unternehmen reagiert werden.

Eine Stärkung der Rahmenbedingungen sollte ebenfalls die Verbesserung der Finanzierungsmöglichkeiten für junge Unternehmen, etwa im Venture-Capital-Bereich, beinhalten. Es ist zu beachten, dass es bereits eine mehr oder weniger umfangreiche Forschungs- und Entwicklungs- (FuE) sowie Technologieförderung gibt, die vielen innovativen Unternehmen zugutekommt. Die Technologiefeld- und projektbezogene FuE-Förderung wurde erst zum Jahresanfang 2020 um eine steuerliche Forschungsförderung erweitert (Deutscher Bundestag, 2019), die jedoch restriktiver ausgestaltet wurde, als es Empfehlungen aus der Wissenschaft und der Wirtschaft vorsahen. Möglicherweise sind die knappen staatlichen Mittel in einer großzügigeren steuerlichen FuE-Förderung, die allen innovativen Unternehmen offensteht, zielführender einzusetzen als in Beteiligungen an einzelnen Hochtechnologieunternehmen. Auch Rahmenbedingungen etwa im Bereich der steuerlichen Verlustverrechnung sind in Deutschland restriktiver ausgestaltet als in anderen hoch entwickelten Ländern, mit denen Deutschland im Standortwettbewerb um technologieintensive Start-ups steht (LM Law Rechtsanwaltsgesellschaft mbH, o. J.; Röhl, 2014).

Fazit

Die Corona-Pandemie ist ein historischer Schock für die Wirtschaft und die gesamte Gesellschaft in Deutschland und weltweit. Betroffen ist neben der Industrie aufgrund des Lockdowns und anhaltender Kontaktbeschränkungen vor allem der Dienstleistungsbereich, der in vielen entwickelten Ländern für über 70 % und in Deutschland für mehr als 68 % der gesamten Wirtschaftsleistung steht (United Nations, 2019). Die erneute Zunahme der Fallzahlen dürfte die wirtschaftliche Erholung verzögern und die Krise verlängern.

Schwere ökonomische Schocks wie diese bergen zwar auch das Potenzial, den Strukturwandel durch digitale Anwendungen und Geschäftsmodelle zu beschleunigen und damit Produktivitätsfortschritte und ein erhöhtes Wachstum zu ermöglichen. Sie können jedoch zu einer tiefgreifenden Krise bis hin zur Depression führen, der auch gesunde Unternehmen zum Opfer fallen und die die Basis für neues Wachstum zerstört. Eine Beschleunigung der Digitalisierung kann dabei die Marktmacht großer digitaler Plattformen erhöhen (Monopolkommission, 2020; Demary, 2020). Der Staat wiederum kann durch sein Handeln die ökonomischen Auswirkungen auf die Konsumenten und Unternehmen abmildern und eine Krisenverschärfung verhindern. Ein staatlicher Eingriff kann zudem gerechtfertigt sein, wenn der Auslöser der Krise wie aktuell kein ökonomischer ist. Zu weitreichende staatliche Eingriffe, insbesondere wenn sie ineffiziente Strukturen konservieren, Verzerrungen des Marktes durch Staatseingriffe und Staatsbeteiligungen erhöhen sowie die knappen Ressourcen des Staates überlasten, können allerdings einem wirtschaftlichen Aufschwung die Basis entziehen und langfristig negative Struktureffekte bewirken.

Deshalb ist bei staatlichen Maßnahmen auf Marktkonformität zu achten. Dies beinhaltet bei Eingriffen in die Wirtschaftsstruktur, etwa mittels staatlich angeregter Fusionen und Beteiligungen, dass im Rahmen der Krise keine Strukturen geschaffen werden dürfen, die sich nicht selbst auf dem Markt gebildet hätten oder die am Wettbewerbsrecht gescheitert wären. Bei direkten Staatsbeteiligungen gilt es zudem, die Entscheidungen im Unternehmen nicht politisch zu beeinflussen, den Wettbewerb nicht zu verzerren und den Ausstieg des Staates nach der Krise nicht aus dem Blick zu verlieren. Die Kriterien für Entscheidungen über eine Staatsbeteiligung sollten ex ante festgelegt werden und transparent sein. Neben direkten oder indirekten Eingriffen des Staates in die Wirtschaftsstruktur stellt die Verbesserung der Rahmenbedingungen ebenfalls ein wichtiges Handlungsfeld dar. Hier zeichnete sich für Deutschland im Bereich der Infrastruktur, der Steuerpolitik und des Planungs- und Genehmigungsrechts schon vor der Corona-Krise Handlungsbedarf ab.

* Dieser Artikel beruht auf Röhl und Rusche (2020).

Literatur

BMWi - Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2020), Außenwirtschaftsverordnung, Verordnung zur Durchführung des Außenwirtschaftsgesetzes, https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Gesetze/Aussenwirtschaft/AWV.html (22. Oktober 2020).

Demary, V. (2020), Onlinehandel: Warum Corona Amazon weiter stärkt, IW-Kurzbericht, Nr. 32.

Deutscher Bundestag (2019), Entwurf eines Gesetzes zur steuerlichen Förderung von Forschung und Entwicklung (Forschungszulagengesetz - FZulG), Entwurf der Bundesregierung, Drucksache 19/10940.

ECN - European Competition Network (2020), Joint statement by the European competition authorities on the coronavirus crisis, https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Publikation/DE/Sonstiges/Corona_ECN_Statement.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (22. Oktober 2020).

Klute, J. (2019), Strukturwandel und Industriepolitik im Ruhrgebiet. Ein historischer Überblick, Online-Publikation, 5, Rosa-Luxemburg-Stiftung, https://www.rosalux.de/fileadmin/rls_uploads/pdfs/Artikel/5-19_Online-Publ_Strukturwandel.pdf (20. Oktober 2020).

LM Law Rechtsanwaltsgesellschaft mbH (o. J.), Die Neuregelung des § 8d KStG (Fortführungsgebundener Verlustvortrag), https://lmat.de/die-neuregelung-des-%c2%a7-8d-kstg-fortfuehrungsgebundener-verlustvortrag/ (19. Oktober 2020).

Monopolkommission (2020), Wettbewerb in der Corona-Krise, Hauptgutachten XXIII: Wettbewerb 2020, https://monopolkommission.de/index.php/de/beitraege/341-xxiii-corona.html (20. Oktober 2020).

OECD (2020a), OECD Statistikportal, Gross Domestic Product (expenditure approach), Per head, current prices, current PPPs.

OECD (2020b), Indicators of Product Market Regulation 2018, Economy-wide PMR Indicators, http://www.oecd.org/economy/reform/indicators-of-product-market-regulation/ (22. Oktober 2020).

Röhl, K.-H. (2014), Venture Capital - Ein neuer Anlauf zur Erleichterung von Wagniskapitalfinanzierungen, IW-Policy Paper, Nr. 6, https://www.iwkoeln.de/studien/iw-policy-papers/beitrag/klaus-heiner-roehl-venture-capital-162597.html (19. Oktober 2020).

Röhl, K.-H. und C. Rusche (2020), Staatliche Beteiligungen aus ökonomischer Sicht - Wie weit darf der Staat gehen?, IW-Policy Paper, Nr. 22.

United Nations (2019), Statistical Yearbook 2019 edition, Sixty-second issue, Department of Economic and Social Affairs, 211-225.

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Corona-Krise: Staatsbeteiligungen bleiben eine problematische Intervention in den Markt

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Die Corona-Pandemie erfordert staatliche Eingriffe, um negative ökonomische Auswirkungen auf Konsumenten und Unternehmen abzumildern. Es bestehen jedoch auch Gefahren bei Interventionen durch den Staat: So können ineffiziente Strukturen konserviert werden, Märkte verzerrt und langfristig negative Struktureffekte ausgelöst werden. Deswegen ist es wichtig, dass der Staat bei seinen Interventionen auf Marktkonformität achtet.

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In der Corona-Krise ist der Staat erstarkt. Handwerksbetriebe sind in ihrer Not angewiesen auf die Hilfe der Regierung - und leiden doch zunehmend unter dem Klammergriff der öffentlichen Hand.
Steffen Range und Daniela Lorenz

Bürokratie und Regulatorik verleidet vielen Unternehmern den Spaß an ser Arbeit. - © SFIO CRACHO - stock.adobe.com

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Corona hat den Staat stark gemacht. Beherzt wie nie seit der Nachkriegszeit greift die Regierung ins Wirtschaftsleben ein. Handwerker dürfen nicht arbeiten, Betriebe werden geschlossen. "Staatliches Handeln, zumal jetzt während Corona, beschränkt unternehmerisches Handeln inzwischen massiv", sagt Holger Schwannecke, Generalsekretär des Zentralverbands des Deutschen Handwerks (ZDH).

Es ist der vorläufige Schlusspunkt einer Entwicklung, die mit der Finanzkrise 2008 begann: Der Staat dehnt sich zu Lasten der Unternehmen aus. Leidtragende sind vor allem die Selbstständigen. "Es ist, wenn sie so wollen, das letzte Gefecht der Beamtenrepublik gegen das Eigenständige und Selbstständige", sagt der Publizist Wolf Lotter.

Aus Sicht kleinerer Unternehmen leidet die Attraktivität Deutschlands bereits seit Jahren - die Steuern sind hoch im internationalen Vergleich, die Regulierung ist engmaschig, das Land wirkt auf vielen Feldern schlecht organisiert. Viele Handwerker empfinden Beschlüsse von EU, Bund und Ländern als belastend.

Zentralisierender Superstaat

Der liberale Schweizer Ökonom und Buchautor Beat Kappeler warnt vor einer Bürokratie, die sich verselbständigt hat. "Der Staat vor 50, vor 70 Jahren war schmaler, regelte wenig, nahm und gab wenig", schreibt Kappeler in seinem vielbeachteten neuen Buch "Der Superstaat". Die westlichen Nationen seien einem zentralisierenden Superstaat verfallen - "durch die Regierungsübermacht, durch die umfassende Bürokratie, durch die enormen Steuern, Eingriffe, Kontrollen".

Zur Vielzahl offizieller Vorgaben gesellen sich ungeschriebene Regeln und gesellschaftliche Gebote, die Unternehmern die Arbeit im Alltag erschweren. Deutschland steckt im Jahr 2021 in einem engen Korsett.

Das war nicht immer so in der Bundesrepublik. Kurz bevor die CDU ihren neuen Parteivorsitzenden wählte, machte sich der Mainzer Historiker Andreas Rödder Gedanken darüber, was die Wirtschaftspolitik dieser Partei einst gekennzeichnet hatte. "Sie [die CDU] muss wieder die Partei einer zeitgemäßen Ordnungspolitik werden, und sie muss das Subsidiaritätsprinzip zur Geltung bringen. Das klingt furchtbar unsexy, ist in Wirklichkeit aber die DNA christdemokratischen Denkens", forderte er im "Tagesspiegel". Subsidiarität - das bedeutet, Selbstverantwortung so lange wie möglich, Solidarität der Gesellschaft dann, wenn nötig - und zwar in dieser Reihenfolge.

Historiker Rödder hatte seine Aussage auf die CDU gemünzt, tatsächlich könnte aber das ganze Land gemeint sein. Viele verlassen sich auf den Staat, wenige gehen ins Risiko. Umfragen und wissenschaftliche Studien belegen, dass Unternehmer die wirtschaftliche Freiheit in Deutschland zunehmend als eingeengt empfinden - und sich von der Bürokratie und dem Fiskus behelligt fühlen. Im Länderindex Familienunternehmen fiel Deutschland innerhalb von anderthalb Jahrzehnten von Rang 6 auf Rang 17 von 21 untersuchten Ländern. Zu Ungunsten Deutschlands werden eine drückende Steuerlast, hohe Arbeitskosten und starke Regulierung gewertet.

Wechselspiel von Regulierung und Liberalisierung

Die westdeutsche Nachkriegsgeschichte ist von je her ein Wechselspiel zwischen Regulierung und Liberalisierung, ein historisches Hin und Her zwischen starkem Staat und entfesselter Wirtschaft. Wirtschaftsprofessor Jan Schnellenbach von der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus stellt fest, die Überregulierung habe wieder Hochkonjunktur. "Historisch sieht man immer wieder, dass solche Phasen lange dauern können, bis dann irgendwann wieder der Reformdruck groß wird und es eine Phase der Deregulierung gibt, in der liberale Ansätze größeres Gewicht haben." Darauf wiederum folge ein kollektives politisches Vergessen der Probleme, die der Interventionismus mit sich bringe. "Es ist eine Art Regulierungs-Konjunkturzyklus", sagt Schnellenbach.

Dass der Staat Kosmetiker und Friseure zur Schließung ihrer Betriebe zwingt, ist sicherlich die augenfälligste Beschneidung unternehmerischer Freiheit, gerechtfertigt durch den Gesundheitsschutz. Schleichend wird der Spielraum der Selbstständigen jedoch schon seit Jahren kleiner: vor allem durch die ausufernde Bürokratie. "Die schon vor Corona in sehr vielen Fällen übermäßigen und praxisfernen bürokratischen Vorgaben und Berichtspflichten verleiden vielen Handwerkerinnen und Handwerkern ihre Arbeit und beschränken deren unternehmerischen Gestaltungsfreiraum", sagt Schwannecke. Es gehöre zum Selbstverständnis im Handwerk, verantwortungsbewusst für Betriebe, Beschäftigte und Umwelt zu handeln. "Dazu bedarf es keiner allumfassenden staatlichen Verhaltensanordnung." Statt ständig neuer staatlicher Einmischung selbst in Kernbereiche unternehmerischer Entscheidungen sollte den Betrieben wieder mehr "betriebliche Beinfreiheit" zugestanden werden: "Das ist notwendig, und das geht!"

Handwerker wollen Gestaltungsspielraum

Tatsächlich haben viele Handwerker ihren Beruf einst ergriffen, weil sie sich nach Gestaltungsspielraum sehnen, sie leiden also besonders unter Gängelei. Studien des Deutschen Handwerksinstituts (DHI) weisen nach, dass viele Menschen einen Beruf im Handwerk ergreifen, weil sie sich davon Freiheit erhoffen. "Ich kann mir meine Aufträge aussuchen, ich bin mein eigener Herr", sagt ein Metallbauer aus dem Kammerbezirk Freiburg. Ein Schreiner gibt zu Protokoll: " Ich wollte schon immer eigene Entscheidungen treffen, eigene Ideen umsetzen, alles in Eigenregie machen."

Bürokratie wird demnach als besonders drückend empfunden. "Mein Hauptproblem ist, dass jedes Jahr noch etwas Zusätzliches dazukommt. Es wird nicht weniger, sondern in allen Bereichen mehr", sagt eine Augenoptikerin aus Aalen. "Es ist einfach lästig. Ob bei den Steuern, beim Arbeitsschutz oder in welchem Bereich auch immer: Pausenlos ändert sich etwas. Man ist eigentlich die ganze Zeit damit beschäftigt, seine Betriebsprozesse anzupassen", pflichtet ein Tischler aus Schmalkalden bei, den der ZDH für seine Kampagne gegen Bürokratie und Überregulierung befragt hat.

Die Beschwerde über bürokratische Belastung handwerklicher Betriebe ist keineswegs eine ritualisierte Klage frustrierter Kleinunternehmer. Die regulatorische Bürde ist sozusagen amtlich bezeugt. So hat der Normenkontrollrat Baden-Württemberg unlängst Empfehlungen zum Bürokratieabbau im Bäckerhandwerk vorgelegt. Diese Liste enthält 20 Vorschläge, die Zuständigkeit zur Entlastung liegt zur Hälfte beim Bund und beim Land.

Wohlklingende Rechtfertigung

Der Staat wiederum findet wohlklingende Argumente, um Gesetze zu rechtfertigen. Herhalten müssen Verbraucherrechte, Umweltschutz, Sicherheit und Gerechtigkeit. "Die Neigung zur Detailregulierung des Wirtschaftslebens nimmt zu", sagt Wirtschaftsprofessor Jan Schnellenbach. Jeder Handwerksbetrieb kennt zur Genüge solche Regelungen, die einzeln betrachtet ihre Berechtigung haben mögen, zusammengenommen aber zu einer fast untragbaren Last werden. Datenschutzgrundverordnung und Kassenbonpflicht, Mindestlohn-Dokumentation und Entgeltgleichheitsgesetz. Dazu werden sich bald ein Lieferkettengesetz, ein neues Verpackungsgesetz und das Transparenz-Finanzinformationsgesetz Geldwäsche (TraFinG Gw) gesellen. "Das Problem ist schon die schlichte Masse an Vorschriften, die dann auch noch durch die Rechtsprechung ausgeformt werden - manchmal bis ins kleinste Detail", bestätigt Arbeitsrechtsprofessor Arnd Diringer von der Hochschule Ludwigsburg. Das führe dazu, "dass selbst an sich einfachste Vorgänge, etwa ein Bewerbungsverfahren, kaum mehr ohne Hinzuziehung von Spezialisten rechtssicher durchgeführt werden kann".

Die Bevölkerung schaut der Ausdehnung des Staates mehrheitlich achselzuckend zu - was nicht wundert, stehen doch vier Millionen Selbstständigen in Deutschland rund fünf Millionen Beschäftige des Öffentlichen Dienstes und mehr als 20 Millionen Rentner gegenüber. Im vergangenen Jahr erregte das "Edelman Trust Barometer" Aufsehen. Diese Befragung besagte, 55 Prozent der Deutschen meinen, dass der Kapitalismus mehr schadet als nutzt. Eine Allensbach-Umfrage zeigte, dass nur 48 Prozent vom Wirtschaftssystem in Deutschland eine gute Meinung hatten. Junge Studierende bevorzugen nach einer aktuellen Erhebung der Beratungsgesellschaft EY eine Karriere beim Staat.

Der Publizist Wolf Lotter gibt die Schuld an dieser Entwicklung auch der Politik: Je mehr sie die Komfortzonen der "unselbstständig Erwerbstätigen" aller Schichten fördere, umso schlechter werde die Lage für Selbstständige. "Dahinter steckt ein absurder und rückständiger Abwehrkampf gegen Selbstständigkeit und Selbstbestimmung in der Arbeitswelt." Wirtschaftsprofessor Schnellenbach macht dafür eine "Mischung aus Bewunderung und Neid" verantwortlich: "Aber immer aus der Distanz heraus, selbst nicht an den Sprung in die Selbständigkeit zu denken."

Vorwände für staatliche Durchgriffe

In der Tat hat Corona den Befürwortern des starken Staates jedoch auch Argumente - und wohl ebenso Vorwände - geliefert, in die Unternehmen hineinzuregieren. Infektionen in Großschlachtereien etwa boten den Grund, gegen ohnehin missliebige Werkverträge und Zeitarbeit vorzugehen. Die Pandemie diente als Steilvorlage, eine zuvor krachend gescheiterte Regelung zum Homeoffice in abgeschwächter Form durchzudrücken.

Ob der Staat den Unternehmen nach dem Abklingen von Corona wieder mehr Freiraum lässt? "Die pandemiebedingten Umstände erfordern und rechtfertigen ein solch starkes staatliches Handeln", sagt ZDH-Generalsekretär Schwannecke, warnt aber im gleichen Atemzug vor einem "Gewöhnungsprozess". Andere Wirtschaftszweige - von der Landwirtschaft bis zum Bergbau - sind schon vor lange Zeit in diese Falle getappt. Wenn immer Probleme auftreten, rufen ihre Vertreter nach de Hilfe des Staates. Dieses Schicksal will der ZDH-Generalsekretär dem Handwerk ersparen. Er mahnt "Eigenverantwortung und Verantwortungsübernahme" an. Nicht alle Hilfen müssten ausgereizt, nicht jeder Anspruch, der einem Betrieb formal zusteht, auch geltend gemacht werden. Denn in einer Zeit nach Corona müssten schließlich alle diese Hilfen finanzieren. "In der jetzigen akuten Notsituation gebietet es im Grunde die gesamtgesellschaftliche Verantwortung jedes Betriebsinhabers, dass Hilfen wirklich nur an die gehen sollten, die sie für ihr Überleben brauchen." Die Betriebe - letztlich jeder Einzelne - hätten es in der Hand, durch verantwortungsvolles Verhalten dazu beizutragen, "dass die Entwicklung nicht hin zu immer mehr Staat führt".

Auch der Historiker Andreas Rödder glaubt, dass nach der Pandemie das Verhältnis zwischen Staat und freiem Markt neu austariert wird. Er sagt: "Nach der Pandemie werden wir es mit enorm beanspruchten, womöglich überlasteten Staatsfinanzen zu tun haben. Dann müssen wird das Verhältnis von Eigenverantwortung und Solidarität im Sozialstaat neu ausbalancieren." Jurist Diringer hegt die Hoffnung, dass sich der Staat mehr zurücknimmt: "Er sollte aufhören die Wirtschaft mit ideologisch motivierten Vorgaben zu überfrachten, die auch die wirtschaftliche Freiheit immer weiter einschränken." Der Staat sei ganz sicher nicht der bessere Unternehmer. Er sollte daher auch gut überlegen, "welche Vorgaben er denen macht, die das Geld erwirtschaften".

Bürokratisierung der Privatwirtschaft

Die beherzten Eingriffe des Staates ins Wirtschaftsleben werden indes wohl nicht ohne Folgen bleiben. Wirtschaftsprofessor Schnellenbach analysiert, dass im Ergebnis eine Bürokratisierung auch der Privatwirtschaft stehen könnte, "die vielleicht nicht explizit so politisch gewollt ist, aber als Nebenwirkung gut gemeinter Regulierungen auftritt". Die Folge: Wachstumsraten gehen zurück, und damit wächst der Wohlstand langsamer als es möglich wäre. Das hätte wieder politische und gesellschaftliche Rückkopplungen. Denn dadurch wird es zum Beispiel schwieriger, soziale Sicherungssysteme zu finanzieren.

Publizist Wolf Lotter hält seinen Ausblick lakonisch. Er sieht das Land in einem "kurzen Sommer der Illusion, dass Wohlstand und Komfort aus der staatlichen Steckdose kommen". Kurz darauf werde tiefe Ernüchterung herrschen, eine Insolvenzwelle rollen und die werde schließlich auch die treffen, "die heute noch glauben, dass sie im Trockenen sitzen, all jene, die vom Geld anderer Leute leben".

Aktuelle Analysen geben ihm Recht: Das Institut der deutschen Wirtschaft erwartet für dieses Jahr 23.250 Unternehmensinsolvenzen, 5.000 mehr als im Vorjahr. Die Wirtschaftsauskunftei Crif Bürgel erwartet, dass 2021 bis zu 100.000 Verbraucher Privatinsolvenz anmelden.

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Staatseinfluss: Das enge Korsett der Unternehmer - dhz.net

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In der Corona-Krise ist der Staat erstarkt. Handwerksbetriebe sind in ihrer Not angewiesen auf die Hilfe der Regierung - und leiden doch zunehmend unter dem Klammergriff der öffentlichen Hand. Steffen Range und Daniela Lorenz filter_none WEITERE BEITRÄGE ZU DIESEM ARTIKEL Corona hat den Staat stark gemacht.

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