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LA RUTA DEL CAMBIO POLÍTICO-ELECTORAL EN MÉXICO

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LA RUTA DEL CAMBIO POLÍTICO-ELECTORAL EN MÉXICO

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Para comprender cabalmente las razones que inspiraron el proceso de cambio en México resulta necesario tener en cuenta el contexto político del cual venimos. En ese sentido, la característica más marcada del régimen político autoritario que se fue consolidando a partir de la Revolución mexicana fue la exclusión o la presencia marginal a la que se había relegado a los esporádicos partidos de oposición, situación que permitió que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) copara prácticamente todos los espacios de gobierno tanto en el ámbito federal como en el ámbito local. Dicho partido, que reconocía al titular del Ejecutivo en turno

como su jefe nato, se convirtió, de ese modo, en un aparato funcional al poder presidencial que se ejercía de manera casi discrecional al convertir a los otros poderes (el Legislativo y el Judicial) en espacios en los que se reproducía y convalidaba la voluntad del presidente, casi sin objeción.

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El que prevalecía en México antes de 1977, en síntesis, era un régimen compacto y vertical, articulado en torno a la figura presidencial, que por su hermetismo resultaba refractario a la incorporación al mundo institucional de posturas políticas e ideológicas divergentes.

Esa falta de cauces legales e institucionales, poco a poco, ante el lento pero paulatino crecimiento del pluralismo político, fue presentándose como un obstáculo que, en perspectiva, abría la posibilidad para estallidos sociales de consecuencias imprevisibles. De hecho, las manifestaciones

de esas posturas contrarias al régimen y que no encontraban cabida en el diseño institucional se evidenciaron a través de diversas luchas sindicales (iniciadas desde los últimos cincuenta años), movilizaciones y protestas públicas (sistemáticamente reprimidas), y del surgimiento de varios

grupos guerrilleros urbanos y rurales durante las décadas de los sesenta y

los setenta. Se trató de eventos cada vez más frecuentes, que pusieron en evidencia el agotamiento del sistema político existente.

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La segunda de las reformas electorales, aprobada en 1986, siguió en términos generales con la lógica de apertura de la representación política que había trazado la reforma anterior. En efecto, el cambio más evidente al sistema electoral implicó que el número de diputados elegidos mediante el principio de representación proporcional, mediante listas cerradas y bloqueadas, se duplicara para llegar a 200 legisladores, con lo que el tamaño de la Cámara aumentó para llegar a sus dimensiones actuales (500 diputados en total). Además, los cambios de 1986 suprimieron la cláusula, hasta entonces existente, que impedía al partido que hubiera obtenido más del 60% de los votos participar en el reparto de las diputaciones de representación proporcional, que, en los hechos, había excluido al PRI de acceder a escaños asignados por ese principio. Se estableció también una cláusula de gobernabilidad, que tenía por finalidad impedir la subrepresentación del partido mayoritario en esa cámara, garantizándole que, al menos, contaría con un porcentaje de diputados igual al de

su votación.

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1988 constituye un quiebre en la historia electoral del país. La oposición de izquierda abanderó como candidato presidencial a un reconocido miembro de la clase política priísta, Cuauhtémoc Cárdenas —que a la

postre se convertiría en el “líder moral” y candidato a la Presidencia de la izquierda durante la década siguiente—, quien se había escindido junto con otros destacados militantes de las filas del así llamado “partido

oficial”. Ello le dio renovados bríos y unidad a la hasta entonces fragmentada izquierda mexicana para alcanzar, según las cifras oficiales, el 30% de la votación. Sin embargo, la sombra del fraude electoral caracterizaría los comicios de ese año, opacando dramáticamente el proceso de

reforma política iniciado once años atrás. Las dudas en torno a los resultados, producto de la total opacidad en el manejo de las cifras, de su injustificado retraso (en esa elección de dio el tristemente célebre episodio de la “caída del sistema” de cómputo), así como la virtual exclusión del

principal candidato opositor de los medios de comunicación, son sólo algunas de las causas que provocaron la debacle del modelo institucional electoral que había prevalecido hasta entonces.

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Significó una serie de cambios de gran calado en el diseño de las instituciones y en los procedimientos electorales mexicanos. Por una parte, la organización de los procesos electorales fue encomendada a un nuevo órgano que sustituyó a la desacreditada Comisión Federal Electoral; a diferencia de su antecesora, que se ubicaba dentro de la órbita de la Secretaría de Gobernación, la nueva institución, el

Instituto Federal Electoral (IFE), se concibió como un órgano constitucional autónomo,15 en cuya integración, en primera instancia, participaban el Poder Ejecutivo (a través del secretario de Gobernación, que seguía presidiendo al organismo), el Poder Legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos.16 En efecto, a partir de entonces se introdujo una tendencia que poco a poco se intensificaría: la llamada “ciudadanización” del órgano electoral, que implicaba que ciudadanos sin ninguna dependencia partidista formaran parte de todas las instancias que conformaban al IFE, desde las mesas receptoras del voto hasta los cuerpos colegiados de dirección del Instituto.

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Se centraron en mecanismos que permitieran realizar un proceso electoral lo más cierto, transparente y confiable posible. En primer lugar se modificó sustancialmente la integración del IFE, en donde todos los partidos políticos

pasaron a tener una representación unipersonal y perdieron el derecho a voto; además, se sustituyó la figura de los seis consejeros magistrados introducidos con la reforma de 1989-1990 por un igual número de consejeros ciudadanos. El Consejo siguió estando presidido por el secretario de Gobernación y también subsistieron los cuatro consejeros del

Poder Legislativo (uno de la mayoría y otro de la primera minoría de cada una de las cámaras, mismos que integraban el órgano desde sus orígenes en 1990), quienes tenían derecho de voz y voto; pero en términos de la capacidad de decisión, el conjunto de los seis consejeros ciudadanos

tenía posibilidades de imponerse a estos cinco funcionarios (suponiendo que votaran juntos), con lo cual, por primera vez, se garantizó la posibilidad de que en el órgano electoral prevalecieran posturas imparciales por encima de los intereses partidistas o del gobierno. Con esos cambios el

proceso de “ciudadanización” de los órganos electorales dio una importantísima vuelta de tuerca.

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Hizo recaer en el Tribunal Federal Electoral la trascendental función de calificar las elecciones de diputados y senadores, que a partir de entonces dejó de ser un proceso político y

devino plenamente jurisdiccional, con lo que quedó en sus manos decir la última palabra en los procesos electorales para elegir a los legisladores federales. De esta manera, y a partir de entonces, los procesos electorales serían resueltos en una instancia judicial, y con base en reglas y principios procesales, ante la cual las partes en disputa (candidatos y partidos políticos) podrían exponer sus argumentos y presentar sus pruebas, con la certeza de que serían ponderados y valorados a partir de criterios jurídicos y no ya políticos, como había venido sucediendo anteriormente.

-Introdujo una vieja demanda de los partidos opositores y de varios movimientos sociales que buscaban colaborar en la transparencia electoral: la figura de los observadores electorales.

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-Modificó la manera de designar a los funcionarios que encabezaban la administración pública del

Distrito Federal (hasta entonces departamento administrativo), que hasta ese momento había sido competencia del presidente de la República, para pasar a ser elegidos mediante voto popular y directo (el jefe de gobierno del Distrito Federal y los 16 jefes delegacionales). Por otra parte, la Asamblea de Representantes (creada en 1986), que tenía competencia reglamentaria, pasó a ser Asamblea Legislativa, con lo que se dio un paso adelante en su conversión en un Parlamento local en plena forma.

-Tuvo profundas y positivas implicaciones en el proceso de democratización del país. Las nuevas condiciones de equidad

de inmediato rindieron frutos y permitieron que la competencia electoral se desplegara de manera mucho más equilibrada.

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Continuaron el impulso democratizador que ya se había manifestado tres años atrás. Se trató de un proceso electoral altamente competido y en donde los tres principales partidos y coaliciones contaron con cantidades de recursos públicos similares. El contexto era propicio para que se produjera la primera alternancia en la Presidencia de la República luego de 70 años de dominio electoral del PRI: Vicente Fox, candidato de la coalición formada por el PAN y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM), ganó las elecciones por 6 puntos porcentuales por encima del candidato del PRI. Por otra parte, la falta de mayorías en la Cámara de Diputados volvió a repetirse, sólo que ahora, dada

la renovación total del Senado, también alcanzó a la cámara alta. La era de los gobiernos divididos llegó en el 2000 a México.

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Las elecciones intermedias de 2003 (en donde se renovó sólo a la Cámara de Diputados) y las presidenciales de 2006 (en donde también se renovó nuevamente la totalidad del Congreso) confirmaron que lo ocurrido en el 2000 era un escenario que había llegado para quedarse: elecciones altamente competidas en las que privaba una incertidumbre democrática en torno a los resultados y en las que ningún partido tenía el peso suficiente como para conquistar por sí mismo la mayoría absoluta en los órganos representativos.

Esa realidad se ha visto repetida en el ámbito local a lo largo y ancho del país, en donde la alternancia y los gobiernos divididos son un fenómeno normal y cotidiano.

Lo anterior parecería hacer suponer que las elecciones presidenciales de 2006 habrían de realizarse sin mayores sobresaltos y que la renovación de los poderes Ejecutivo y Legislativo ocurriría una vez más en el escenario de normalidad política que se había instaurado en los procesos electorales.

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1. Presidencialismo

A pesar del proceso de transición a la democracia, el régimen de gobierno ha permanecido intocado en sus grandes líneas. Como hemos analizado, el país se democratizó por la ruta de las reformas electorales, pero

el marco constitucional de diseño del Estado sigue anclado en buena medida a una lógica política que ya no existe. En efecto, muchas de las instituciones que todavía hoy prevalecen fueron diseñadas para funcionar bajo las premisas políticas sobre las cuales se edificó el Estado revolucionario, dominado por un partido hegemónico, y no para un escenario de intensa pluralidad política y de alta competitividad electoral.

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2. Equilibrio de las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo

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2. Equilibrio de las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo

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Como se señaló anteriormente, los equilibrios fundamentales entre los poderes, y particularmente entre el Ejecutivo y el Legislativo, han permanecido sustancialmente invariados durante el periodo de transición a la democracia.

Por lo que hace a las facultades legislativas del presidente, cabe destacar las siguientes:

a) Facultad de iniciativa legislativa. Se trata de una atribución no exclusiva, sino que comparte con los integrantes de cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión, así como con las legislaturas de

los estados de la Federación.

b) Posibilidad de hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que le remite el Legislativo. Se trata, en los hechos, de un poder de veto, en la medida en la que una vez hechas esas observaciones, la única manera en la que el Legislativo puede remontarlas es con una mayoría calificada de dos terceras partes en cada una de las cámaras, situación en la que el presidente se ve obligado a promulgar

y publicar la norma de que se trata.

c) La exclusividad en la definición de la propuesta de presupuesto. El artículo 74, fracción IV, de la Constitución prevé la remisión exclusiva del proyecto de Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación a la Cámara de Diputados.

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El sistema de elección presidencial ha permanecido invariado desde la expedición de la Constitución en 1917, cuando se estableció una elección directa por mayoría simple, en un único turno electoral.

El mandato presidencial es de seis años con prohibición absoluta de reelección, aunque la Constitución de 1917 preveía originalmente (hasta 1933) que la duración del encargo era de cuatro años con la posibilidad de reelección por una sola vez. A pesar de que en México se ha abierto

desde hace algunos años el debate de la reelección legislativa, prácticamente no ha habido algún pronunciamiento de importancia respecto de

reintroducir paralelamente la reelección presidencial.

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Hasta 1990 las leyes electorales no preveían que los estatutos de los partidos políticos contaran con procedimientos democráticos para la elección de sus dirigencias ni para la selección de candidatos a cargos

públicos de elección popular. A partir de ese año, el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales incorporó el requisito de que los estatutos de los partidos políticos, tanto en la integración y la renovación de sus órganos directivos como en la postulación de sus can-

didatos, debían prever normas y procedimientos democráticos.

En todo caso se trató de normas genéricas y ambiguas, ya que no detallaban ni cuáles eran los criterios y connotados mínimos para considerar a las normas internas como democráticas ni para evaluar si los procedimientos de designación de dirigentes y de selección de candidatos se

ajustaban a dichos criterios.