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Las organizaciones internacionales gubernamentales surgen durante el siglo XIX como mecanismos de influencia de los Estados que las crearon y se multiplican a lo largo del siglo XX, el tiempo ha pasado y con él se han mitificado estas organizaciones de manera tal que hoy es fácil constatar que superan numéricamente a los Estados; es más, algunas de ellas hacen tareas que antes realizaban aquellos, afectando por tanto la vida de las personas y demás actores; asimismo, los individuos y grupos sociales buscan internacionalizar su lucha a través de estas plataformas, en tanto que varios agentes internacionales formales e informales dependen cada vez más de la información y la acción técnica de las organizaciones.

Estos organismos ha sido una de las razones por las que se trata de un tema poco desarrollado en nuestro medio. Por otra parte, la acostumbrada negación de las autoridades educativas respecto al vínculo de sus políticas con las recomendaciones de agencias como el Banco Mundial ha contribuido a descalificar los análisis que plantean una dirección contraria. En tal sentido, un punto relevante de esta investigación es la manera como se establecen los vínculos entre las políticas de los organismos internacionales y las que ha emprendido el gobierno federal en materia de educación superior. Este proceso de análisis requiere de la ubicación de las diversas iniciativas que se instauran y del análisis detallado de los planteamientos de tales instituciones internacionales. Por ello, la construcción de los ejes de análisis es básica para el desarrollo de este estudio.

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Las organizaciones internacionales y sus recursos de poder. Una propuesta analítica

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Las organizaciones internacionales y sus recursos de poder. Una propuesta analítica

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Introducción

De acuerdo con la prensa internacional, soldados franceses, integrantes de las Fuerzas de Paz aprobadas por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), sometieron a niños de la República Centroafricana a vejaciones sexuales a cambio de comida. Dicha situación se conoció en el interior de esta organización gracias a un informe oficial al respecto, el cual no tuvo mayor impacto, salvo cuando un funcionario de la entidad lo filtró al Estado francés. Como parte de la respuesta, la ONU abrió una investigación disciplinaria contra el burócrata que reveló parcialmente dicha información, aunque también creó un panel independiente para analizar las denuncias ( Botero, 2016, julio 7).

En un terreno menos extremo, a organizaciones internacionales (OI) como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) las han cuestionado por el impacto de sus acciones en materia de derechos económicos y sociales, en tanto que a la Organización Mundial de la Salud (OMS) la critican por su política de promoción de las vacunas; por su parte, el movimiento social de mujeres ha logrado que la ONU se comprometa más con sus reivindicaciones, el Mercado Común del Sur (Mercosur) amplía su espectro con la inclusión de nuevos países y, a su vez, la Organización Mundial del Comercio (OMC) afronta una crisis como producto de la generación de tratados bilaterales de libre comercio e inversión que le quitan centralidad ( Brodnig, 2001; Wilkinson, 2013; Dreyzin y Morales, 2009; Women UN, 2015).

En medio de los roles y alcances que tienen organizaciones como las ya nombradas, lo que podemos visualizar en común frente a situaciones como las anteriores es el protagonismo creciente y estratégico que las OI en general han venido adquiriendo en el escenario internacional, de manera tal que hoy es fácil constatar que superan numéricamente a los Estados; es más, algunas de ellas hacen tareas que antes realizaban aquellos, afectando por tanto la vida de las personas y demás actores; asimismo, los individuos y grupos sociales buscan internacionalizar su lucha a través de estas plataformas, en tanto que varios agentes internacionales formales e informales dependen cada vez más de la información y la acción técnica de las OI.

Ahora bien, reconocer que estos organismos tienen atribuciones variadas y que afectan la vida de varios actores hace referencia, en el fondo, al estudio del poder de las OI, o lo que en otros términos podría verse como la identificación de cuáles pueden ser sus recursos para lograr que los obedezcan.

El abordaje de las OI como actores de poder se ha planteado de diversas maneras. Desde el punto de vista del derecho internacional, se ha sostenido que estos sujetos son ante todo entes derivados de la voluntad de los Estados, y que para juzgarlos como tales precisan de la dotación de una personalidad jurídica propia, que les permita tener derechos y obligaciones ( Ridruejo, 2012). Si bien por esta vía se presume que las OI son dependientes en forma sustancial de sus creadores, la discusión sobre los llamados poderes implícitos e inherentes ha permitido admitir que estas tienen un margen de acción propio, a partir de la asunción de facultades que los Estados no les han dado explícitamente y que, por tanto, pueden considerarse como actores de poder por sí mismos y parcialmente independientes de los Estados.

Por otra parte, desde una lectura más política, se dice que algunas OI son instrumentos de los Estados centrales o potencias, que las utilizan como mecanismos para enmascarar y transmitir sus agendas particulares en el marco de las luchas y diferencias de poder en los ámbitos geopolítico y geoeconómico ( Foot, MacFarlane y Mastanduno, 2003). Se sostiene entonces, por ejemplo, que el FMI y el Banco Mundial son meros valedores de las agendas de Europa Occidental y Estados Unidos, con la lógica de mantener un orden económico mundial que los favorece y en contra del llamado Sur o periferia. En una lógica más estructural, autores como Juan Ramón Capella (1997) y Antonio Negri (2005) han sostenido que ciertas OI forman parte del Imperio o de un "soberano supraestatal difuso" que agencia y hace viable la globalización del neoliberalismo.

A partir de estos y otros enfoques el debate que se plantea versa sobre hasta qué punto las OI son entes más o menos autónomos de los Estados, es decir, si son meros instrumentos vacíos en manos de aquellos e incluso bajo el control de los más poderosos, o si, por el contrario, poseen márgenes de independencia que les permiten tener una vida propia, pero sobre todo ser actores de poder sobre los Estados y otros actores. Con argumentos tanto jurídicos como de la teoría de las organizaciones y de las relaciones internacionales se puede plantear que las OI tienen un nivel de autonomía variable en relación con los Estados. A partir de esto se debe admitir que dichos organismos pueden estimarse como actores de poder en cuanto tales y que, por consiguiente, entran en relaciones con varios actores.

Con este artículo se procura identificar los recursos de poder que algunas OI tienen para pretender y lograr cierto tipo de obediencia, especialmente respecto de los Estados-nación. Por lo tanto, ¿cuáles serían los recursos de poder con que cuentan ciertas OI, que les permiten un nivel de influencia o de obtención de obediencia por parte de los Estados u otros actores de poder? Como respuesta a esta inquietud e hipótesis, se plantea desde un enfoque sociopolítico del estudio del poder que las OI cuentan con recursos normativo, informativo, coercitivo o simbólico que se pueden traslapar en diversos momentos.

El alcance analítico de esta propuesta depende, hasta cierto punto, de las OI existentes, de modo tal que en algunos casos la consideración del tipo de recursos aquí expuestos cabrá plenamente, mientras en otros no será aplicable; por tanto, este trabajo tiene una dimensión parcialmente exploratoria y asociada a las particularidades del abigarrado mundo de las OI.

1. Las organizaciones internacionales como actores "autónomos" de los Estados

En este apartado se pretende identificar y desarrollar varios argumentos que permitan sostener que las OI, a pesar de los enfoques realistas, cuentan con un nivel de autonomía respecto de los Estados que las crean, de modo que pueden pasar de ser meramente sus instrumentos, a lograr que aquellos las obedezcan.

1.1 Los poderes jurídicos de las organizaciones internacionales

Las OI son, desde el punto de vista del derecho internacional, sujetos de este y resultado de la creación generalmente de Estados por medio de tratados internacionales, dotadas de personalidad jurídica de manera directa o indirecta, lo cual les permite el cumplimiento de fines más o menos específicos, según sea el caso. Dentro de la terminología de esta disciplina, las OI son sujetos derivados, es decir, producto de decisiones estatales, y en tal sentido se asume de una u otra manera que su existencia y su funcionamiento descansan en los actores que las originan ( Ridruejo, 2012). Con base en esto se ha construido la teoría de los poderes de las OI como atribuciones de los Estados.

Es así como se ha sostenido que los poderes de las OI pueden identificarse como implícitos, inherentes y atribuidos. Estos últimos son aquellos que sus creadores han entregado expresamente a la organización y que, por tanto, son relativamente claros y determinables. Los implícitos son aquellos necesarios para cumplir con los fines de la organización y, como puede deducirse, no son del todo claros, además ser el producto de la forma como la organización y sus mecanismos interpretan su mandato. Por su parte, los inherentes son aquellos que no están expresamente prohibidos al organismo y que, por tanto, se puede deducir que los tiene. Esta sería una clara diferenciación con la idea propia del Estado de derecho, según la cual los poderes del Estado son solo aquellos facultados expresamente por normas previas, al menos de manera ideal ( Urueña, 2008, p. 244; Ku, 2000; Querejazu, 2013). Los poderes no expresos se pueden ejemplificar en la condicionalidad de los préstamos del Banco Mundial o del FMI, o en la capacidad del Consejo de Seguridad de la ONU de definir el contenido de la noción de intervención humanitaria. Con todo, al no ser prohibiciones expresas en las cartas constitutivas de dichos organismos, pueden conllevar el solapamiento entre los poderes implícitos y los inherentes, lo cual haría la diferenciación poco clara.

En otra vertiente analítica, Jean d'Aspremont (2007) plantea que los Estados delegan poderes a las OI al menos de tres formas: en primer lugar, está la relación de agencia, en la que aquellos entregan ciertas atribuciones al organismo, pero manteniendo cierto control y capacidad de decisión sobre este; en segundo término, los poderes delegados, que corresponden a eventos en los que los Estados no ejercen control sobre lo que hace o deja de hacer la OI como producto de dicha delegación; finalmente, la transferencia de poderes, la cual no solo es difícil de controlar sino que conlleva la entrega de atribuciones del Estado a una organización que la ejerce en forma exclusiva, es decir, monopólica. Un ejemplo de esto último puede ser el Banco Central Europeo (BCE), en cuanto parte de la Unión Europea (UE), y su facultad de emitir el euro.

Dos ideas saltan a la vista del breve repaso anterior. Por un lado, en un sentido formal, parece claro que los poderes de las OI van más allá de las expresas atribuciones entregadas por los Estados e incluyen aquellas otras que se consideran -por lo general, en forma interna y sin mayor control- poderes inherentes o implícitos ( Urueña, 2008, p. 245). En otras palabras, se tendría que admitir -aun dentro de la discusión estrictamente jurídica- que los poderes de las OI sobre los Estados van más allá de aquellos entregados oficialmente por estos. Por el otro, más allá de la lectura jurídica, existe un creciente debate analítico sobre cómo caracterizar los ámbitos de poder que tienen dichos organismos, lo cual entraña necesariamente abordar cuál ha sido el análisis sobre la materialidad real de tales atribuciones.

1.2 Las organizaciones internacionales desde algunos enfoques de las relaciones internacionales

Desde el realismo, centrado en presumir que los Estados son el eje de las relaciones internacionales y actúan en forma egoísta, las OI desempeñan dos roles: por un lado, son meros foros más o menos vacíos en los que los actores estatales están a la expectativa para llegar a acuerdos o no, al margen de algún papel cumplido por las organizaciones; por el otro, en una línea más neorrealista, se admite que las OI tienen un margen de acción propio, el cual está determinado por los intereses de las potencias mundiales, que son las que realmente deciden los aspectos fundamentales respecto del accionar de la organización ( Urueña, 2008, p. 240; Carlsnaes, Risse y Simmons, 2002).

La primera y global entrada nos plantea que las OI se han creado en clave de los intereses de los Estados hegemónicos y como parte de sus estrategias para imponer y encubrir sus agendas, sobre todo en los ámbitos económico y político ( Wade, 2001; 2002). En esta coyuntura estarían el Banco Mundial, el FMI o la OEA, que se visualizan como los mejores valedores de los intereses de Estados Unidos o, en el mejor de los casos, conforman parte del "imperio" del neoliberalismo o son un soberano supraestatal difuso ( Capella, 1997; Negri, 2005).

Los argumentos que sostienen esta tesis están relacionados con la estructura de los órganos de decisión y el manejo de las fuentes financieras de estas OI, los cuales estarían controlados por ciertas potencias y por el análisis de parte de su agenda, que se visualiza como funcional a los intereses del hegemón ( Stone, 2013). Además, se afirma que a las potencias les conviene la existencia de las OI, pues pueden tramitar sus diferencias de una manera más ágil y menos costosa y, de paso, encubrir legitimadoramente sus intereses más egoístas.

Lo que no responde esta línea analítica es cómo entender que una creciente cantidad de OI terminan asumiendo atribuciones de Estado y poniéndose de algún modo por encima de estos, logrando ámbitos de influencia y obediencia. En esta lectura tampoco se considera la dinámica interna de los organismos y la dotación que su personalidad jurídica puede producir en cuanto a la generación de unos ámbitos propios de acción de la OI, más allá de lo estrictamente administrativo.

En una respuesta parcial a lo anterior, con un enfoque liberal, se asume críticamente que el propósito de los Estados no es perseguir sus intereses, sino que son un medio para hacer viables las expectativas de otros actores o preocupaciones comunes tales como los individuos, los pueblos o el mismo medio ambiente. A partir de estos se conforma una agenda de lo público internacional, en la que la finalidad de las OI es posibilitar, entre otros, mayores grados de libertad y bienestar individual, espacios de autodeterminación colectiva o derechos como un desarrollo sostenible. Esta acción colectiva, mediante dichos entramados, es también el producto de la interdependencia de aquellos países que no pueden afrontar en forma aislada ciertas situaciones, por lo que han de asumirse colectivamente a partir de las OI ( Urueña, 2008, p. 85). Uno de los aportes de fondo de esta perspectiva consiste en admitir que las OI tienen vida propia y, por consiguiente, son de alguna forma autónomas con respecto a los Estados.

1.3 La "autonomía" de las organizaciones internacionales: los argumentos

Parece claro que buena parte de las OI son creación de los Estados y que en varios casos controlan sus presupuestos, seleccionan sus directivos y establecen los lineamientos generales de acción mediante diversos mecanismos. A pesar de ello, y con base en lo planteado con anterioridad, es igualmente posible identificar de manera precisa algunos argumentos que permiten visualizar que estas organizaciones tienen cierta autonomía y, por ende, la capacidad de ejercer poder sobre los Estados y otros actores. En tal sentido, es posible plantear los siguientes argumentos a favor de la autonomía -al menos relativa- de las OI:

Jurídica y formalmente, las OI tienen personalidad jurídica propia, la cual puede ser expresa o tácita, y deducible de cierto tipo de mecanismos o funciones. Esto significa que son diferentes de sus integrantes y, por tanto, en cierta forma interactúan con ellos. Pero adicionalmente, si bien las organizaciones actúan con base en atribuciones de los Estados, cuentan con poderes implícitos e inherentes que se escapan de uno u otro modo de su control y que en la práctica han permitido un accionar propio. Este sería el caso, por ejemplo, del Banco Mundial, entidad que se ha venido introduciendo en el tema de los derechos humanos y el Estado de derecho a través de la reinterpretación interna de su mandato ( Burgos, 2009).

El manejo de información especializada ha permitido que ciertas OI hayan logrado una autoridad propia en algunos temas, de manera tal que sus estudios, recomendaciones e incluso presiones sobre ciertos Estados se toman en cuenta en forma generalizada. Como ya se ha indicado, si bien el BM y el FMI se ven regularmente como meras plataformas de los intereses de Estados Unidos, las críticas de sectores estatales de dicho país a este y otros organismos como la ONU son permanentes, en tanto que sus estudios y recomendaciones se valoran en un sentido u otro en el marco de las luchas de poder dentro de los países. Lo que quiere plantearse por esta vía es que la especialización técnica de ciertos organismos les da un margen de autonomía relativo y analizable para cada caso y, por consiguiente, con la capacidad de ser un actor frente a ellos ( Barnett y Duvall, 2004).

El ethos burocrático, ligado con el sentido de pertenencia a la organización y la defensa de su carácter independiente y especializado. Así, de la manera como Theda Skocpol (2007) lo ha planteado para entender el funcionamiento de los Estados, toda organización genera por intermedio de sus integrantes un ámbito de pertenencia y de sentido unido a sus objetivos, misión, tradiciones e historia, lo cual les da un nivel de acción propio y al margen de los actores de poder que se ubican por encima de ellos. Es así como se viene planteando la existencia de burocracias internacionales que van construyendo un sentido de vinculación a los correspondientes organismos, al interpretar sus mandatos abiertos y defender su carácter apolítico y técnico. Por esta vía, ciertas OI logran ser actores por sí mismos, en cuanto tienen funcionarios cohesionados y con altas capacidades que les dan cierta autonomía frente a los Estados ( Reinalda y Verbeek, 2003; Groenler, 2009).

La dinámica burocrática se ha estudiado igualmente a la luz de las llamadas normas informales de las OI. Esto significa que una cosa es su análisis a partir del estudio de sus marcos formales, expresados en tratados y textos escritos, en los que se establecen funciones y objetivos, y otra parcialmente distinta es el funcionamiento de acuerdo con ciertos patrones de la OI, donde existen tradiciones, cambios de metas, luchas de poder no sujetas a textos escritos, pero sí a ciertas dinámicas identificables ( Arato, 2013; Stone, 2013).

Para las organizaciones internacionales, esto significa que deben ser reconocidas por la comunidad internacional como actores y que en esa comunidad sus decisiones deben tener algún impacto. Los abogados internacionales podrían ver esta personalidad como un producto de la construcción legal de la organización mediante su tratado, mientras que los científicos políticos y los sociólogos probablemente la vean como un producto de un proceso social de institucionalización ( Hurd, 2011, p. 28. Traducción propia).

Tomando en cuenta entonces que aun en el marco de las diferencias analíticas sobre la racionalidad del accionar de las OI es posible identificar la idea relativamente común de que son algo que va más allá de la mera voluntad e interés de los Estados y que, por tanto, tienen ámbitos propios de acción, cabe preguntarse cuáles pueden considerarse sus recursos de poder para actuar sobre los Estados y conseguir algún nivel de obediencia.

2. Las organizaciones internacionales y sus recursos de poder

Dentro de la Ciencia Política el poder ha tendido a definirse desde los términos de su detentación, la lógica del acceso y tenencia de ciertos recursos, y finalmente como un tipo especial de relación social. Desde una perspectiva del poder como detentación, las OI cuentan con las facultades delegadas por los Estados de algún modo y por ello tienden a considerarse como meros mandatarios, fundados en una legitimidad de fines y medios. Por su parte, desde la lógica clásica de los recursos de poder -el conocimiento, el capital y la coerción-, pueden estimarse como detentadoras variables de las dos primeras, y la fuerza es inicialmente un terreno, ante todo, estatal ( Keohane, 1993).

Estos dos planteamientos sobre el poder se han cuestionado por varias vías y de manera general. En primer lugar, sostener que el poder es algo que se detenta, mediante el acceso a ciertos recursos o delegaciones, corporiza el poder, en cierto modo lo materializa, cosa que no es empíricamente verificable en forma plena, y además transmite que si algunos tienen el poder como algo corpóreo, otros no lo tienen o lo tienen en menor proporción o cantidad, cosa que tampoco es verificable; adicionalmente, hay aquí una visión unilateral y superficial del poder en cuanto se mira desde quien lo ejerce y no desde quien dice o no obedecer. Dicha unilateralidad, por lo demás, transmite la muy limitada idea de que solo por tener poder o recursos de poder se obtiene la obediencia, cuando es fácil determinar que no siempre el acceso a ciertos recursos o competencias conduce a ser obedecido, sino que además -y más claro aún- desconoce que no siempre se obedece, debido a que hay resistencias y cuestionamientos a quienes supuestamente tienen el poder. Según estos enfoques, el poder debe conllevar el logro de la obediencia en las relaciones sociales para existir y, como se acaba de plantear, no por tener un supuesto poder se es obedecido, sino que, por el contrario, se puede ser resistido ( Burgos, 2018).

Otra entrada aplicable afirma que las OI se encuentran en una posición estratégica frente a otros actores en el marco de relaciones cambiantes, donde se emplean diversos recursos: "El poder no es una institución, no es una estructura ni una fuerza de la que dispondrían algunos: es el nombre que se le da a una situación estratégica compleja en una sociedad dada" ( Montbrun, 2010, p. 1). En otras palabras, el poder es ante todo un tipo especial de relación social, que si bien se ha definido en términos negativos, es decir, afirmando que es algo que no se puede detentar, implica tomar en cuenta diversos elementos analíticos: primero, si el poder es algo relacional, tiene que ver con las interacciones sociales entre seres humanos o sujetos creados por estos -Estados, empresas y OI-, aspecto en el que se puede obedecer o no cierto imperativo, mecanismo o mensaje. Dado que estamos en presencia de relaciones, estas pueden ocurrir en el sentido de obedecer o desobedecer de manera fluida y cambiante, según ámbitos diversos de poder ( Burgos, 2018).

Esto implica, en segunda instancia, admitir que nos encontramos en presencia de múltiples relaciones de poder a escala social, sean estos la familia, la empresa y las organizaciones, dentro y fuera del Estado. El poder está entonces regado en las relaciones sociales, por lo que hay un variado tipo de actores de poder, de modo tal que no es fácil afirmar su centralización en algún sitio, como suele ocurrir con el Estado ( Burgos, 2018).

En tercer lugar, parafraseando a Max Weber: "todas las cualidades imaginables de un hombre y toda suerte de constelaciones posibles pueden colocar a alguien en la posición de imponer su voluntad en una situación dada" ( Tapia, 1999, p. 10). Así, el sexo, la altura, los uniformes, la belleza y la capacidad retórica, entre otros, son recursos que en determinado momento nos permiten ejercer poder sobre otros, de manera tal que, adicionalmente, estos son históricos, es decir, cambiantes en el tiempo ( Burgos, 2018).

En cuarto lugar, vale la pena reiterar que ciertos recursos son considerados más idóneos para poder ejercer el poder en cuanto son escasos y valiosos para un colectivo, tales como el conocimiento, la información, el dinero o la fuerza. Finalmente, las relaciones de poder tienden a ser asimétricas, dado que, al menos de modo temporal, nos encontramos en la situación de decisiones que pueden ser imperativas o manipuladoras para obtener obediencia ( Tapia, 1999). Aquí parece claro que hay que destacar la relación entre el poder como el acceso a ciertos recursos y el ejercicio de este. En efecto, no son los recursos en sí los que generan obediencia, sino su uso, el cual es dinámico y cambiante. En tal sentido, lo principal es el ejercicio:

En suma, el poder es un concepto relacional. Esta afirmación hay que entenderla en dos sentidos. El poder es, por una parte, una relación social y no algo que se posea, y por otra, las entidades que se utilizan para establecer dicho tipo de relaciones adquieren el estatus de recurso en la medida en que los otros la valoran como tal. En otras palabras, para que una entidad sea considerada como recurso de poder, debe ser valorada tanto por el actor "a" como por el actor "b". Esto último implica que para que una entidad sea concebida como recurso de poder depende de una valoración recíproca y no de una estimación unilateral ( Tapia, 1999, p. 4).

Reconocer que el poder no es algo que se detenta sino que se ejerce permite tener en cuenta que en el interior de determinados actores de poder hay luchas en torno a este. En efecto, ya desde el liberalismo clásico se plantea que para evitar abusos en el poder del Estado, por ejemplo, este debe dividirse en su ejercicio a través del clásico tripartito ejecutivo, legislativo y judicial, lo cual lleva aparejados pesos y contrapesos entre ellos, es decir, potenciales y reales tensiones y conflictos a causa de los controles mutuos existentes. Con todo, aparte de esta clásica división que conlleva tensiones en el interior del poder del Estado, hay otra clase de tensiones y luchas de poder, las cuales se dan entre organismos de control respecto a otros ámbitos estatales, entre las entidades descentralizadas y los organismos centrales, y entre organizaciones de las que se han apropiado sectores de partidos políticos, universidades, representantes de regiones, corporaciones burocráticas sindicales o no, así como actores ilegales que han cooptado al Estado. Debido a la existencia de varios actores de poder, el Estado se muestra en su interior como un campo de lucha antes que como un actor homogéneo ( Burgos, 2018).

Aplicado al caso de ciertas OI -como el Banco Mundial-, históricamente se han presenciado los debates internos entre la noción de desarrollo iniciada por los ingenieros y agrónomos, y la que luego propusieron los economistas. Más recientemente están las luchas entre estos últimos y los abogados sobre, por ejemplo, la legitimidad y el alcance de involucrarse en una agenda de derechos humanos como conjunto de obligaciones jurídicas antes que como resultado del proceso de desarrollo, tema que se abordará en la tercera parte de este texto ( Sarfaty, 2012; Elliott, 2015).

En suma, las OI son actores de poder en cuanto forman parte de relaciones estratégicas, en las que hacen uso de determinados recursos que pretenden y logran, hasta cierto punto, la obediencia de los Estados y otros actores de poder; por tanto, estas organizaciones entran en juegos y luchas de poder a partir del uso variado y cambiante de dichos recursos, y no meramente porque posean una parcela de poder en sí mismas, según la idea clásica de que el poder se tiene o no.

A partir de los anteriores referentes y de otros insumos, a continuación se planteará que los recursos de poder de las OI se pueden identificar como normativos, informativos, coercitivos y simbólicos, los cuales no siempre se dan en todas estas, pero su enunciación analítica puede ser útil para verificar su existencia o no, lo que permite determinar su peso específico como un actor de poder.

2.1 Poderes normativos

Aquí se habla de aquellas atribuciones de las OI que remiten a la producción de normas de distinto tipo y que tienen un carácter general, normalmente respecto a los Estados integrantes y autorizadas por ellos de una u otra manera. Este poder normativo se expresa a través del mecanismo de las resoluciones no vinculantes o sus equivalentes, emitidas por diversos órganos, además de la verificación de ciertas normas internas como parte del proceso de adhesión a algunas de ellas. Igualmente, pueden encontrarse la codificación de la costumbre existente en cierta área o el monitoreo respecto del cumplimiento de las normas, aun cuando estas no sean del todo vinculantes, como se ha afirmado ( Gutiérrez, 2014).

Si bien no todas las OI tienen atribuciones normativas expresas, aquellas que las tienen pueden producir resoluciones a título de recomendaciones, es decir, no vinculantes, dirigidas fundamentalmente a sus Estados miembros, las cuales les permiten desarrollar su objeto y fines. Una de sus características principales es su carácter formal ( Monroy, 2000). Es así como, por ejemplo, una parte de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU, de la Asamblea General de este organismo o los equivalentes de directrices del Banco Mundial o del FMI, entre otros, no son en estricto sentido jurídicamente obligatorias o exigibles a los Estados ( Wouters y De Man, 2011).

Lo anteriormente admite excepciones en sentido formal, pero igualmente en la práctica. En cuanto a lo primero, existen -para ciertos casos- ámbitos normativos de decisión vinculante, como ciertas resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU respecto del capítulo vii de la Carta de la ONU; resoluciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en relación con los compromisos previstos en ciertos tratados; decisiones vinculantes de ciertos órganos de la OMC o de la Unión Europea. Por otra parte, es posible que resoluciones de ciertas OI terminen convirtiéndose en costumbre internacional, es decir, en norma vinculante del derecho internacional público, como ya ha ocurrido con ciertas decisiones de la Asamblea General de la ONU. Existe un poder de legislar en el Consejo de Seguridad cuando, por ejemplo, "adopta resoluciones por las que requiere a los Estados que congelen fondos y activos de individuos sospechosos o implicados en actividades" ( Gordillo, 2012, p. 206).

Ahora bien, reconocer la regla de la no obligatoriedad jurídica de las normas producidas por ciertas OI no significa que en la práctica no tengan fuerza y eficacia respecto de espacios de acción de los Estados. Con la expresión "derecho blando", al que se ha ligado una parte de la producción normativa de dichas organizaciones, algunos Estados han tendido a obedecer de manera desigual las normas emitidas por estas, en la medida en que su adopción está asociada a beneficios reputacionales, los cuales en algunos casos están vinculados igualmente a luchas de poder internas ( Daugirdas, 2014). Un caso prototípico al respecto es la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), cuyas resoluciones y mecanismos de monitoreo producen decisiones en algunos casos no vinculantes, pero que son acatadas por los Estados miembros y en algunos casos sirven de referente para otros que no lo son, en razón de los beneficios reputacionales que entraña para ciertos círculos de poder comprobar la adopción, al menos formal, de ciertas decisiones que conllevan la homogeneización de políticas. Aún más, actores de la sociedad civil de ciertos países se apropian de resoluciones de la Asamblea General de la ONU y las agencian con el fin de presionar su adopción como normas nacionales vinculantes por los Estados donde se encuentran asentadas.

Hay una situación intermedia en el caso del Banco Mundial a partir de las políticas de salvaguardia relacionadas con los derechos humanos. El BM ha venido generando decisiones en las que interpreta y apropia ad hoc normas en materia de derechos humanos, que espera que se apliquen en los países miembros, asociadas a sus préstamos. Por lo demás, se convierten en referentes para otros organismos internacionales y para los mismos países en cuanto guías del comportamiento. Esta mezcla entre derecho blando que genera precedentes, atado al poder económico de ciertos bancos multilaterales, y que a su turno es una referencia para otros actores, lleva a sostener que "[...] las IFI [instituciones financieras internacionales] también son cada vez más relevantes como creadores de derecho internacional, al menos en el sentido de establecer precedentes (o ejemplos) que puedan ser utilizados por otros en el desarrollo del derecho internacional" ( Bradlow y Hunter, 2010, p. 27).

En suma, el poder normativo de las OI hace referencia a las atribuciones que tienen para generar modelos de comportamiento vía resoluciones y directrices que, si bien no siempre son formalmente vinculantes, fácticamente alcanzan algún nivel de eficacia de manera desigual. Este sería el producto del convencimiento de los Estados que respaldaron su emisión por intermedio de sus representantes, pero también del análisis sobre los costos reputacionales que significa no hacerlo. A su vez, estos se desdoblarían en la generación de una imagen de país cumplidor de las normas internacionales o, contrario sensu, de medir las consecuencias de ser incumplidor a este nivel. A partir de dichos elementos, actores internos presionan a sus gobiernos e instituciones para que adopten internamente la normativa que se considera adecuada en algún momento, solapándose con el poder simbólico de los organismos.

2.2 Poder informativo

La información es un recurso de poder clásico que hace referencia a la forma como se utiliza para obtener obediencia o, en otros términos, el acceso a ciertos datos o conocimiento decantado según diversas metodologías y fuentes que permiten influenciar efectivamente el comportamiento de otros.

Las organizaciones internacionales generan diverso tipo de información y de conocimiento, el cual se puede agrupar en varias categorías: por un lado, realizan trabajos generalmente comparados y con series de tiempo largas, por lo regular, sobre los temas a los cuales están dedicadas. Entre estos cabe destacar los informes periódicos en los que se analizan el comportamiento de los países a la luz de ciertas variables, tales como el Doing Business o el Rule of Law Index del Banco Mundial, o el Índice de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), adscrito a la ONU, y que establecen categorizaciones ( Barnett y Duvall, 2004, p. 172).

Por otra parte, en el seno de ciertas OI se producen documentos dirigidos a replantear o resignificar ciertas categorías clásicas, como el caso de las transformaciones de la idea de soberanía a la luz de la intervención humanitaria hecha por la ONU o de los conceptos de gobernanza y desarrollo expresados por el FMI y el Banco Mundial. Igualmente, ligados a los anteriores, se producen documentos de recomendaciones dirigidos a los Estados. Otra de las formas en que tales datos aparecen es mediante la recolección y socialización de las, hoy conocidas, mejores prácticas ( Burgos, 2009).

Esta batería amplia y compleja de información y conocimiento, la cual tiende a estar sustentada en modelación matemática y estadística, respaldada por expertos en las diversas áreas, generalmente reclutados en universidades de élite, tiene como propósito influir en la agenda interna de generación de políticas ( Barnett y Duvall, 2004, p. 177). En efecto, desde poner el tema en la discusión nacional a partir de la difusión de un estudio fundado en una OI, hasta proyectar su abordaje y adoptar las recomendaciones directas o indirectas de estos, son impactos variados que surgen de los recursos informativos de poder usados por estos sujetos. Esto generalmente ha ocurrido por medio de la adopción de dichos reportes por sectores de las élites que toman decisiones, las cuales vehiculan sus contenidos a escala nacional y les brindan y reconocen legitimidad a esta clase de trabajos. En otros términos, dado el poder simbólico, los estudios e informes de ciertas OI se consideran idóneos según ciertas élites que los "nacionalizan" y se convierten en agenda nacional. Esto ocurre tanto para sectores de gobierno que utilizan los informes del BM y el FMI, como para los grupos expertos en la defensa de los derechos humanos que hacen lo propio con documentos de las Naciones Unidas o el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (Unifem), por ejemplo.

¿Cómo expresa y capta una organización el proceso de toma de decisiones y planificación de un Estado? ¿Cómo visualiza su producto final? Las respuestas a estas preguntas varían según las organizaciones internacionales. Por ejemplo, las empresas multinacionales y las organizaciones internacionales atentas a los beneficios de los miembros (como el ICC) pueden perseguir numerosas estrategias de producción, tales como 1) realizar o financiar estudios que respalden una conclusión o enfoque particular; 2) desarrollar puntos de discusión y declaraciones de posición para hacer cabildeo a los Estados, y 3) crear alianzas informales o formales con otras organizaciones que comparten una disposición similar sobre el tema en particular ( Ring, 2009, p. 659).

En resumen, la producción de información y conocimiento especializado, por lo general, por largas series de tiempo, de manera comparada, con metodologías altamente cuantitativas y presentadas a través de informes, documentos analíticos, escalafones, mejores prácticas, entre otros, es lo que se identifica como una socialización coercitiva o un entramado de poder que impacta de manera blanda en el accionar de ciertos Estados ( Barnett y Duvall, 2004, p. 179). De modo inicialmente "libre", ciertas élites de Estado se adaptan a los análisis y reproducen las recomendaciones de algunos organismos internacionales, legitiman sus políticas en la idoneidad de dichos estudios y, en la práctica, terminan afrontando las disputas de poder en torno de ciertas decisiones a partir de los estudios de tales organismos. Así, la información y el conocimiento generado sistemáticamente por ciertas OI crean y organizan, de algún modo, la realidad al establecer cuáles son los problemas y cuáles las soluciones.

2.3 Poder coercitivo

La obediencia a cierto marco normativo es el producto de alguna forma de imposición unilateral. En sentido general, se puede afirmar que las OI carecen de poderes coercitivos, de manera similar a como los Estados lo tienen internamente, los cuales, por lo demás, se han cuidado bastante en no delegar tales prerrogativas a entramados internacionales. Internacionalmente, la fuerza como recurso de poder es el terreno de órganos como el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), en tanto que el recurso económico hace referencia al mecanismo de préstamos condicionados provenientes de los llamados bancos multilaterales de desarrollo, pero igualmente incluye el uso de sanciones económicas por parte de la ONU respecto de Estados que violan ciertas normas del derecho internacional. Así, lo que se denomina sanciones político-administrativas corresponde a medidas como las de la OEA, la UE o el Mercosur respecto de Estados que desconocen normas en materia de democracia y derechos humanos, y como consecuencia pierden ciertos derechos dentro de la OI ( Simmons y Martin, 2002, p. 329).

En lo relativo al comportamiento del recurso de la fuerza armada por la vía fundamentalmente de decisiones del Consejo de Seguridad de la ONU, debe afirmarse que es excepcional y no siempre eficaz. En efecto, luego de la caída del muro de Berlín, el mencionado órgano ha autorizado el empleo de la fuerza en casos como los de Kuwait, Somalia, la antigua Yugoslavia, entre otros, pero como se sabe, las que hacen uso de esta son las potencias mundiales, encabezadas generalmente por Estados Unidos y sus llamados aliados ( Thompson, 2015). En otras palabras, no solo el uso de la fuerza internacional es excepcional, sino que cuando ocurre no es la misma ONU la que lo planea y dirige, sino algunos Estados integrantes de esta organización, o en el mejor -o peor- de los casos la OTAN, como ocurrió en la acción militar contra Libia en cuanto parte de las dinámicas de intervención humanitaria. Esta doble excepcionalidad impacta de una u otra manera en su eficacia, sobre todo si se toma en cuenta que, si bien el Consejo de Seguridad aprueba ex ante o ex post el uso de la fuerza, no es el responsable de su aplicación y de su monitoreo. Incluso en aquellos casos en que ciertos Estados miembros han utilizado la coerción armada internacional en nombre de la ONU esta ha tenido un impacto inmediato para conjurar ciertas amenazas a la paz y la seguridad internacionales, pero a largo plazo no ha sido la forma más idónea para afrontar sus causas, como es fácil de verificar respecto de Irak y Afganistán, donde la acción armada internacional estaría detrás del surgimiento del Estado islámico y del fortalecimiento actual de los talibanes ( Thompson, 2015).

Otro de los recursos que permiten establecer algún tipo de coerción desde las OI tiene que ver con la facultad de prestar dinero de manera condicionada, algo que hacen generalmente los llamados bancos de desarrollo o los entramados interestatales dirigidos a atajar crisis financieras. Se hace referencia al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), a los bancos regionales para América, África y el este de Europa, al FMI y a sus homólogos regionales como el Fondo Monetario de Europa ( Simmons y Martin, 2002, p. 334).

Al ubicar la condicionalidad se habla de que el otorgamiento de ciertos préstamos esté sujeto al cumplimiento de requisitos que se pueden clasificar de dos maneras: a) requerimientos previos y durante el desarrollo de un proyecto o programa atado a un préstamo, los cuales de alguna manera enmarcan tanto su aprobación como la entrega parcial de ciertos desembolsos; b) existencia de un benchmarking respecto de ciertas políticas o, dicho en otros términos, referentes de acción que no afectan los desembolsos pero son una forma de "poder blando" en relación con los países y sus políticas en ciertos temas ( World Bank, 2005, p. 43).

Los préstamos aprobados por estos organismos están enmarcados en el amplio terreno de la búsqueda del desarrollo, la lucha contra la pobreza y el enfrentamiento de crisis financieras, según los ámbitos de acción de cada uno de ellos. No obstante, con tales rótulos aparece un ingente grupo de temas fundados en la tesis de su utilidad para lograr esos macroobjetivos, de modo tal que los préstamos condicionados incluyen referencias sobre la reforma del Estado y del aparato de justicia, la privatización de empresas públicas y la aplicación de políticas educativas, ambientales y en materia de género ( World Bank, 2005, p. 23).

A pesar de su ampliación temática, la dimensión de la condicionalidad de los préstamos presenta ciertas características recientes. Por un lado, los fondos de ciertos organismos como el BM y el BID no son ilimitados, lo cual conlleva a que los recursos se dividan en programas y proyectos que no cubren a la mayoría de los Estados del mundo y que, en cierta forma, restringen su alcance a la hora de obtener ajustes internos de algún tipo. Es claro que en la actualidad la financiación pública vía el endeudamiento externo es un terreno de los actores financieros privados o estatales de carácter global, al menos para los países de desarrollo medio hacia arriba, financiación que no tiende a tener el tipo de condicionalidad astringente generalmente asociada a los bancos de desarrollo ( Hernández, 2017).

Sin embargo, esta restricción al alcance de los préstamos condicionados es morigerada, si se considera que los países más afectados por la condicionalidad de este tipo de OI son aquellos que no pueden acceder a financiación internacional vía los mercados privados. Esto significa que el poder coercitivo de la condicionalidad afecta a Estados que tienen menos capacidad de resistirla de alguna manera dadas sus pocas opciones para hallar otras formas de financiamiento ( Hernández, 2017).

La condicionalidad es una especie de coerción en al menos dos sentidos. Si bien en el aspecto formal sus cláusulas son parte de un acuerdo entre el Estado y la OI correspondiente, en la práctica la aprobación de un préstamo, del cual depende la confianza respecto de ciertos actores globales, y el flujo para hacer ciertos gastos de Estado son una clara presión frente a algunas autoridades públicas a favor de condiciones cuyo contenido está delineado, en buena parte, por los bancos antes que por los Estados. Dicha situación se hace más fuerte si se considera que las condiciones terminan alcanzando áreas no estrictamente macroeconómicas, como los casos de la reforma del Estado o del sector de la justicia en ciertos países ( Pender, 2001). 5

Ahora bien, el cumplimiento de las condiciones por parte de los Estados, en cuanto expresión del alcance de la coerción, es algo ambiguo. En efecto, en varios estudios se ha constatado que aquellos no siempre cumplen las condiciones según lo esperado y que a pesar de esto continúan recibiendo los desembolsos. Esta situación varía en cada país debido a que dicha tolerancia al incumplimiento depende de las relaciones que se tengan con ciertas potencias. En otros términos, élites nacionales, con el respaldo de Estados Unidos o Alemania dentro del Banco Mundial, por ejemplo, pueden sortear flexiblemente el cumplimiento de las condiciones, mientras que aquellos que no están en dicha situación lo encuentran más difícil ( Hernández, 2017).

Así las cosas, la coerción armada o económica está presente en algunas OI con un nivel de eficacia diferencial, ya sea porque la fuerza no siempre es ejercida por las organizaciones o porque las constricciones económicas tienen un margen para la desobediencia, según la relación del país con algunos de aquellos que son potencia y que están vinculados al organismo internacional en cuestión.

2.4 Poder simbólico

A partir de los trabajos de Pierre Bourdieu se logró determinar la existencia de un campo de poder llamado simbólico, caracterizado por tratar de entender cómo el conocimiento y el lenguaje son fundamentales en la legitimación de las luchas políticas. Dicho poder se expresa en la posibilidad retórica de convertir los intereses de un grupo o facción en lo que puede considerarse correcto, oficial, valioso u ortodoxo. Esto descansa en el papel que cumplen ciertos actores para establecer dichas verdades en cuanto se les reconoce autoridad para ello y en tal sentido son debidamente legitimados porque cuentan "con el suficiente reconocimiento como para imponérselo a los otros, y estructura visiones en una relación determinada con la realidad"; es el poder "de consagrar o revelar las cosas que ya existen" (Bourdieu, citado en Somohano, 2012). A diferencia de lo que más atrás se denominó poder del conocimiento, no se trata tan solo del manejo de cierta información sistematizada sino de la generación de referentes que organizan jerárquicamente el mundo y que son transmitidos por algunas instancias, como las OI, a las cuales se les reconoce la capacidad de decir lo que se juzga aceptable. El poder simbólico puede verse como un paso cualitativo, más allá de la mera instrumentalización de cierto conocimiento ( Eagleton-Pierce, 2013).

En varios estudios se ha anotado que algunas organizaciones internacionales han acumulado un capital simbólico que les permite ejercer cierto poder al reconocerles y otorgarles la cualidad de estar por encima de las diferencias nacionales, de las tensiones entre grupos, y en tal sentido logran desempeñar un papel como mediadoras, generándose y asumiéndose una legitimidad para ello. Además, son promovidas y reconocidas como las que están autorizadas para decir lo correcto en ciertas situaciones. De hecho, ambas funciones están claramente interconectadas, aunque pueden diferenciarse en cuanto uno sería el rol de tercería asociable a diferencias internas intramitables y otro el rol de autoridades de ciertas "verdades", las cuales a veces facilitan ciertas tercerías ( Hehir y Robinson, 2007).

El poder simbólico se genera únicamente cuando hay "una creencia en la legitimidad de las palabras y de la persona que las pronuncia, una creencia que las palabras mismas no pueden producir". Al estudiar la legitimación de ciertas formas de lenguaje se puede comprender mejor cómo solo los intereses políticos particulares, ideas y prácticas se reconocen como "aceptables", mientras que otros luchan para ser apreciados o incluso son "olvidados" ( Eagleton-Pierce, 2013, p. 67).

La ONU es uno de los casos prototípicos de lo anterior. En efecto, en ámbitos de tensiones especialmente políticas o incluso relativas a la lucha contra la corrupción, instancias de este organismo han adquirido un rol como verificadoras de los términos de la desmovilización de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en Colombia o como actores protagónicos de la Comisión contra la Corrupción en Guatemala. A su vez, la ortodoxia general sobre qué se entiende por derechos humanos, qué alcances y limitaciones tiene, a quiénes compromete, entre otros, es una tarea en gran parte asumida y reconocida a las Naciones Unidas, entidad que, por lo demás, es objeto de crecientes demandas para que se involucre en nuevos temas al respecto, por ejemplo, el reconocimiento de los campesinos como un sujeto colectivo a título de pueblo o la enunciación del derecho a la paz. La OEA y la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), organizaciones políticas por definición, han cumplido roles similares, sobre todo en materia de tercería neutral ( Ulloa y Guzmán, 2012; Richmond, 2004; Hudson y Taylor, 2010).

Desde un marco más ligado a la autoridad de decir lo aceptable y lo legítimo, el Banco Mundial, el FMI y la OCDE comparten, en cierta forma, el oligopolio de defender una clase de globalización económica basada en el papel del mercado y en las transformaciones del Estado en diversos sectores. Otro tanto sucede con la OMC, que sigue siendo el faro de lo que se considera el libre comercio. La OMS cumple este papel a la hora de decir qué es una enfermedad o no, al igual que cuáles son sus causas y eventuales respuestas ( Peet, 2009; Chorev y Babb, 2009). De hecho, en algunos casos este poder simbólico es, en estricto sentido, lo más parecido a una marca. Es el caso de la Unesco con su ya famoso monopolio de establecer cuál es la noción y dónde estarían los sitios o dinámicas que pueden llamarse patrimonio arquitectónico, inmaterial o cultural de la humanidad ( Black y Wall, 2001).

El poder simbólico de ciertas OI, sea por la vía de su aparente neutralidad, la generación de la ortodoxia y la idea misma de la marca-organización, lo han utilizado los actores de estas estructuras incluso para financiarse y ampliar su rol. En efecto, niveles institucionales de la ONU como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) o la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) ejecutan política pública en ámbitos nacionales fundamentados en lo anterior, logrando mantener una burocracia y la vigencia de su papel, muy a pesar de que los Estados-nación en los órganos de decisión correspondientes internacionalmente se resisten cada vez más a darles ingentes recursos para su funcionamiento ( Comotto, 2014).

Conclusiones

El objetivo analítico de este trabajo fue establecer las líneas gruesas de un marco teórico que permita su aplicación para casos concretos dentro del ámbito de las OI existentes y, por esta vía, permitir su refinamiento, cuestionamiento, complementación y mejoramiento. Por tanto, constituye una exploración teórica fundada en la sistematización crítica de parte de la bibliografía actual y pertinente al respecto.

El crecimiento de las OI después de la Segunda Guerra Mundial ha sido indudable, hasta el punto de que numéricamente superan a los Estados hoy existentes ( Carlsnaes, Risse y Simmons, 2002). Además, se encargan de una creciente cantidad de tareas que en algunos casos nacen con ellas, pero en otros constituyen delegaciones recibidas de los Estados que las crean y, hasta cierta medida, las mantienen económicamente y las regentan.

El aumento de dichos entramados interestatales se ha asociado a distintas explicaciones, que van desde las que sostienen que su creación obedece a los intereses particulares a corto y largo plazo de los Estados, sobre todo los más fuertes, entre estos aquellos que aseguran que encarnan bienes públicos de carácter internacional que superan los intereses inmediatos de aquellos, hasta las que ven en las OI infraestructuras institucionales con un juego y autonomía propios.

En este texto se adoptó la tesis de que las OI tienen un nivel de autonomía variable respecto de los Estados que las crean, la cual depende del alcance de su personalidad jurídica, del ethos burocrático que construyen y del tipo de información y conocimiento que generan. Por lo anterior, se puede afirmar que estas son organizaciones de poder, es decir, con la capacidad de alcanzar algún nivel de obediencia respecto de los Estados y otros actores de poder social.

Después de haber ubicado a las OI como actores de poder, este artículo de reflexión se hizo la pregunta de cuáles son los recursos de poder que algunas de ellas utilizan para buscar o alcanzar algún nivel de obediencia por parte de los Estados. Esta inquietud se fundó en el paradigma teórico de que el poder hace referencia a una posición estratégica en el ámbito de las relaciones entre actores y que depende de la forma como se emplean ciertos recursos en torno de la obediencia colectiva; por lo tanto, se alinderó bajo un enfoque sociopolítico del poder.

Como respuesta, se sustentó que, dependiendo del caso, ciertas OI cuentan con recursos de poder normativo, ligados a constructos jurídicos que conforman una mezcla entre derecho duro y blando; informativos, relativos a la generación y uso de cierto tipo de información y conocimiento que permiten establecer una agenda y crear rangos a partir de los cuales se evalúa el accionar del Estado; coercitivos, correspondientes al uso de la fuerza y de la condicionalidad económica; y finalmente, los simbólicos, vinculados a la capacidad asumida y otorgada a ciertas OI de determinar qué es lo correcto, de cumplir el rol de actores neutrales y técnicos, conformando una especie de marca de lo deseable en ciertas áreas de la política pública.

Estos recursos no existen en todas las OI, motivo por el cual uno de los retos que abren esta propuesta analítica es visualizar cuándo y cómo se producen o no en casos concretos. Por otra parte, hay que tomar en cuenta que los mencionados recursos pueden operar de manera simultánea -y en algún caso solapada-, lo que no significa desconocer las diferencias en su aporte al estudio concreto de cada uno.

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Notas

1 El acceso al conocimiento y a la información da lugar al poder cultural o ideológico, en tanto que la detentación de recursos económicos, los cuales son históricamente variables y hoy están monetizados o expresados en recursos naturales, tecnología, entre otros, genera los ámbitos propios del poder económico. Por su parte, la fuerza organizada en forma permanente es el recurso propio del poder político como tal ( Bobbio, 1989).

2 Uno de los hechos más recientes al respecto tuvo lugar a propósito de las declaraciones del hoy ex economista jefe del Banco Mundial, Paul Romer, quien admitió que los datos del Doing Business se orientaron para desacreditar al gobierno de la presidenta Michelle Bachelet, lo cual tuvo un alto impacto dentro de los actores de poder en Chile; además, no se descarta que haya influido en los resultados de las elecciones a la Presidencia que ganó Sebastián Piñera ( Montes, 2018, enero 15).

3 Aquí se puede ver cierto solapamiento con lo que aquí se denomina poder de la información o el conocimiento y el carácter blando pero eficaz de la normativa producida por ciertas OI. Esto deja en claro que la propuesta presentada no significa la separación plena de los recursos de poder sino, según el caso, su interacción.

4 Haití es uno de los casos más recientes, donde por exigencia del FMI se trataron de eliminar ciertos subsidios a algunos combustibles, lo cual degeneró en una reacción social que al final terminó con la reversión de las medidas y la salida del primer ministro del Ejecutivo.

5 La condicionalidad es el producto de la negociación de los Estados y las OI con la intervención de ciertas potencias mundiales, las cuales sostienen la pretensión de algunos de estos últimos respecto de ciertas condiciones que van a ser impuestas por el financiador ( Hernández, 2017).

* Artículo de reflexión producto de la investigación OI y responsabilidad internacional, en el marco del grupo A de Colciencias Estado, derecho y territorio de la Universidad Libre, Colombia.

Cómo citar este artículo Burgos Silva, Germán. (2019). Las organizaciones internacionales y sus recursos de poder. Una propuesta analítica. Estudios Políticos (Universidad de Antioquia), 54, pp. 149-176. http://doi.org/10.17533/udea.espo.n54a07

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Las organizaciones internacionales y sus recursos de poder. Una propuesta analítica*

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Introducción De acuerdo con la prensa internacional, soldados franceses, integrantes de las Fuerzas de Paz aprobadas por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), sometieron a niños de la República Centroafricana a vejaciones sexuales a cambio de comida.

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El concepto del Banco Mundial de la participación en el desarrollo y la gobernanza de la educación: un análisis de su acercamiento y resultados

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Programa de las naciones unidas para el desarrollo (PNUD)

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Programa de las naciones unidas para el desarrollo (PNUD)

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Es la red mundial de la Organización de las Naciones Unidas que defiende por el cambio y hace que los países tengan acceso al conocimiento, a la experiencia y a los recursos necesarios para ayudar a que las personas se labren un mejor futuro (PNU, 2014). El PNUD está presente en 177 países y territorios, colabora con gobiernos ciudadanos para que den sus propias soluciones frente a los desafíos que plantea el desarrollo nacional y mundial. Según Corona y Morales (2015), el PNUD es un organismo internacional que se ocupa del tema de desarrollo humano: “trabaja con todo país que así lo requiera, y ofrece su experiencia, conocimiento, asesorías y en muchos casos otorga financiamiento para mejorar la calidad de vida de los pueblos, muchos de ellos en condición de desgracia

El PNUD contribuye a la consolidación de la paz y la gobernanza democrática en toda la gama de contextos de desarrollo. El PNUD también facilita actividades más amplias de promoción del estado de derecho de las Naciones Unidas en entornos afectados por crisis y conflictos a través de la labor del Punto Focal Mundial para los Aspectos Policiales, Judiciales y Penitenciarios.

Las esferas clave de la labor del PNUD en relación con el estado de derecho y los derechos humanos son las siguientes:

Mejorar el acceso a la justicia y a los remedios jurídicos, y ayudar a las personas a hacer valer sus derechos;

Ayudar a los gobiernos a establecer sistemas de justicia capaces, entre otras cosas, la rápida restauración de los servicios de justicia y los mecanismos de solución de controversias después de crisis o conflictos (dirigidos, en particular, a las comunidades anteriormente marginadas);

Aumentar la seguridad de la comunidad y reducir la violencia armada, entre otras cosas, poniendo freno a la proliferación de armas pequeñas y armas ligeras;

Hacer frente a la violencia sexual y por razón de género y aumentar la participación y el liderazgo de la mujer en las instituciones de justicia y seguridad, en particular en contextos de consolidación de la paz y recuperación;

Apoyar la promoción y protección de los derechos humanos, en particular el fortalecimiento de la labor de las instituciones nacionales de derechos humanos, apoyar la colaboración con los mecanismos internacionales de derechos humanos y promover la aplicación de un enfoque basado en los derechos humanos a la programación para el desarrollo y los procesos de planificación nacional; y

Apoyar la justicia de transición para promover la reparación por la violencia y las violaciones de los derechos humanos en el pasado y permitir a las sociedades recuperarse de las secuelas de la violencia.

Una de sus principales características del PNUD es la defensa de los derechos humanos y la promoción de una vida digna, sin distinción de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole.

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Organización para la cooperación y el desarrollo económico

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Los organismos internacionales y la educación en México. El caso de la educación superior y el Banco Mundial

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Los organismos internacionales y la educación en México. El caso de la educación superior y el Banco Mundial

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Los organismos internacionales y la educación en México. El caso de la educación superior y el Banco Mundial

* Estudiante de doctorado en educación superior en el Boston College y Graduate Assistant en el Center for International Higher Education en la misma institución. Correo electrónico: alma.guadalupe@bc.edu o almaldo2@hotmail.com

El Banco Mundial, la UNESCO, la OCDE y el BID son cuatro de los organismos internacionales que ejercen una influencia relevante en las políticas educativas de los países subdesarrollados, especialmente en la educación superior. Para analizar el impacto de tales agencias, es necesario problematizar sobre sus recomendaciones, historia y características. La presente investigación ubica cuatro ejes de análisis sobre política educativa (calidad-evaluación; educación básica vs. educación superior; diversificación de opciones educativas y de fuentes de financiamiento) y muestra la importancia que han tenido las recomendaciones de estos organismos, fundamentalmente del Banco Mundial, en la determinación de las políticas instauradas en la educación superior mexicana.

Palabras Clave: Organismos internacionales, políticas educativas, educación superior, México.

The World Bank, the UNESCO, the OECD and the IDB are four of the international organizations that have a great deal of influence on the educational politics of developing countries, specially in higher education. In order to analyze the real impact of those agencies, we need to problematize their recommendations, their history and their features. This research finds four axes of analysis about educational politics (quality-evaluation; basic education vs. higher education; diversification of the educational options and of the funding sources) and shows how important the recommendations of those organizations -and specially the World Bank- have been to determine the policies that have been established in higher education in Mexico.

Keywords: International organisms, educative politics, higher education, Mexico.

La gente pequeña sólo piensa en tasas de retorno
George Woods
expresidente del Banco Mundial (Oliver, 1995).

El presente escrito se propone exponer los planteamientos más importantes de aquellos organismos internacionales que tienen una presencia relevante en México y efectuar un análisis detallado sobre el caso del Banco Mundial y la educación superior mexicana.

Algunos de los aspectos que se deben considerar como punto de partida para la revisión de este tema son los siguientes:

a) Si bien la expresión organismos internacionales se refiere a aquellas agencias que son creadas y sostenidas por diversos países, como respuesta a objetivos similares en un ámbito regional o mundial, es importante tomar en cuenta que al hablar de organismos internacionales no se hace referencia a entidades con características necesariamente comunes.

b)Estos organismos han atravesado a lo largo de la historia diversas redefiniciones en sus posturas. Por tanto, existen contradicciones internas que deben tomarse en cuenta en el análisis de sus planteamientos.

c)La responsabilidad que históricamente han tenido estos organismos en los procesos de cambio en la educación de las distintas naciones no es ni puede ser considerada como un proceso unidireccional. José Luis Coraggio, por ejemplo, refiriéndose a la labor del Banco Mundial, señala que los "gobernantes, intelectuales y técnicos nacionales [...] son 'corresponsales' de las consecuencias y establecimiento de las políticas que el organismo ha promovido en los diversos países subdesarrollados" (Coraggio, 1995).

d) Un problema real que enfrenta el análisis sobre la influencia de este tipo de organismos -por lo menos en el caso mexicano- es la falta de acceso a la información que permita establecer -con toda precisión- la existencia de vínculos entre el gobierno y agencias como el Banco Mundial o la OCDE, especialmente porque existe la pretensión de querer ocultar las relaciones entre ambas instancias; de esta forma la realización de análisis se enfrenta -en muchas ocasiones- a un mosaico de "historias no reveladas", ocultas, disponibles sólo a los actores más cercanos.

e) Por último, es importante considerar que el debate sobre las "intencionalidades" de los organismos internacionales es un tema que ha sido objeto de numerosas revisiones. Para explicar el interés de estos organismos por los problemas de las naciones en desarrollo se ha recurrido a la utilización de diversos supuestos: como el de continuar con el desarrollo humano que se dio, "a pesar del fallido proceso de industrialización y desarrollo económico"; "compensar coyunturalmente los efectos de la revolución tecnológica y económica que caracteriza a la globalización", así como "instrumentar la política económica" a manera de un "Caballo de Troya del mercado y el ajuste económico en el mundo de la política y la solidaridad social" (Coraggio, 1995). Conviene tener presente, por ejemplo, que Estados Unidos ha sido desde su creación el mayor accionista del Banco Mundial, con lo que ha mantenido el control político del organismo. Los estadounidenses no sólo tienen una influencia sustancial, sino también mantienen su capacidad para nominar al presidente de la institución.

El presente trabajo consiste en una investigación de carácter analítico-documental. Para su realización, se procedió a identificar diversos ejes de discusión sobre política educativa que permitieron, por una parte, conocer los elementos que caracterizan la propuesta de los organismos internacionales -particularmente del Banco Mundial- y por otra, establecer un enlace con las políticas de educación superior en México. El estudio cobra relevancia puesto que, durante un lapso importante, el vínculo entre las recomendaciones de los organismos internacionales y las políticas aplicadas en la educación superior fue sólo abordado de manera secundaria.

Así, la presente interpretación se sustenta en: la revisión histórica sobre las agencias internacionales; el análisis de los documentos educativos emitidos por los organismos internacionales (con especial énfasis en la educación superior); la identificación de los planteamientos más importantes que efectúan los organismos en sus documentos sectoriales; la construcción de los ejes de análisis y, finalmente, la identificación de aquellas políticas en donde se presentan coincidencias entre los planteamientos del BM y las reformas instauradas en México durante la última década.

Conviene recordar que el problema de acceso a la información sobre estos organismos ha sido una de las razones por las que se trata de un tema poco desarrollado en nuestro medio. Por otra parte, la acostumbrada negación de las autoridades educativas respecto al vínculo de sus políticas con las recomendaciones de agencias como el Banco Mundial ha contribuido a descalificar los análisis que plantean una dirección contraria. En tal sentido, un punto relevante de esta investigación es la manera como se establecen los vínculos entre las políticas de los organismos internacionales y las que ha emprendido el gobierno federal en materia de educación superior. Este proceso de análisis requiere de la ubicación de las diversas iniciativas que se instauran y del análisis detallado de los planteamientos de tales instituciones internacionales. Por ello, la construcción de los ejes de análisis es básica para el desarrollo de este estudio.

1. Los organismos internacionales y sus temas prioritarios en la educación

En este apartado se dará cuenta de algunos de los ejes y planteamientos en materia educativa que se desprenden de los documentos de los principales organismos internacionales interesados en la educación. Particularmente, se intenta presentar una visión panorámica sobre las diversas agencias internacionales, destacando el papel que ha desempeñado el BM.

Una de las prioridades del organismo consistió en encontrar alternativas para la reconstrucción de Europa, idea que al mostrar poca eficacia fue desechada para dar paso a la función que es ahora central: convertirse en "la institución internacional de mayor importancia para el desarrollo mundial" (Feinberg, 1986), revigorizando los mercados internacionales de capital de las naciones deudoras con el objeto de reparar sus economías y proporcionar nuevos incentivos a los prestamistas.

Algunos de los momentos y prioridades más importantes que ha tenido el organismo han transitado desde la reconstrucción de Europa (década de los cuarenta); el desarrollo de América Latina y Asia bajo las teorías del keynesianismo (décadas de los cincuenta y sesenta); reducción de la pobreza (años setenta); instauración de "préstamos con base política" por sector y estructurales centrados en el "manejo de la crisis de la deuda", y creación de "compromisos" políticos en las naciones prestamistas (década de los ochenta), y finalmente, la aplicación del enfoque del "ajuste o cambio estructural", que promovía el impulso a las privatizaciones y al comercio internacional, a partir de la década de los noventa (Feinberg, 1986, pp. 44 y 60).

El interés del Banco por temas sociales se basa en suponer que "la inversión en favor de los pobres no es sólo correcta por razones humanitarias, sino que es una función bancaria excelente" [...]. Es decir: "la inversión en capital humano da rendimientos por lo menos tan favorables como los que se obtienen de inversiones no destinadas a la pobreza", puesto que, asegurando educación y salud a los pobres se "ofrecen mejores perspectivas de inversión" (ibid., 1986, pp. 45 y 46).

Hoy en día, el organismo es ubicado por varios analistas como "la institución internacional clave para canalizar los capitales privados a áreas y proyectos en el mundo en desarrollo, que de otro modo no serían recibidos" (ibid., 1986, p. 125). Si bien, en muchas ocasiones se tiende a confundir al Banco Mundial con el Fondo Monetario Internacional, debido al origen común y a que sus propósitos fueron diferentes pero complementarios, sin embargo, "al principio el Banco tuvo, desde luego, dos tareas: la reconstrucción y el desarrollo [...] El Fondo, por contraste, fue el Centro del sistema monetario internacional de la posguerra" (Polak, 1994, pp. 1 y 2). El Banco, en cambio, ha desarrollado mayor interés por construir centros de análisis de políticas públicas, concentrando diversos especialistas por regiones y temáticas como pocas organizaciones en el ámbito internacional.

En el caso de la educación, la primera intervención del Banco Mundial se efectuó en 1963 en Túnez, y se dirigió al sector de la educación secundaria, pero fue hasta 1968 cuando se expandieron los programas sociales, incluyendo los educativos (Nelson, 1999, p. 54); en concreto fue a partir de la presidencia de McNamara, cuando se incorporó la política de combate a la pobreza, que la educación adquirió mayor importancia para el organismo (Finnemore, 1997). Desde entonces, el Banco ha comenzado a ser una de las fuentes externas de financiamiento más importantes para el desarrollo educativo, otorgando cerca de 15% de toda la ayuda externa a la educación (Salda, 1997, p. 68). De acuerdo con Samoff (1999), el Banco Mundial ha incrementado significativamente su financiamiento, de hecho, para 1990 los gastos del organismo ascendían a cerca de 1.5 billones de dólares, siendo la más importante fuente de financiamiento en los países en vías de desarrollo (p. 65).

Es importante tener presente que este organismo es uno de los principales productores de documentos y estudios sobre políticas educativas; de tales textos destacan actualmente tres documentos sectoriales -de educación primaria, educación técnica y formación profesional, y educación superior-, dos documentos regionales de educación básica y educación superior en América Latina y un documento de revisión y síntesis de las políticas del BM en la década pasada (Banco Mundial, 1992 y 1995; Winkler R. Donald, 1994; Wolff, Shiefelbein y Valenzuela, 1994; Banco Mundial, 1996). Es con base en tales estudios que se desarrolló la presente investigación; sin embargo, es importante considerar que la corporación financiera ha publicado a últimas fechas nuevos documentos sobre materia educativa.

A partir de 1996 el Banco Mundial, por medio del Grupo de Educación del Departamento de Desarrollo Humano, ha publicado una serie de documentos en torno a las consecuencias y fines de la reestructuración de los sistemas educativos. El propósito principal de la serie es ayudar a los tomadores de decisiones a redefinir las estrategias y a seleccionar entre las posibles opciones para la reestructuración del sistema. En parte, esta serie de estudios tratan de responder a los propósitos que se trazaron en la Conferencia Mundial de Jomtien de 1990: Educación para todos (Gaynor, 1998; Florestal y Cooper, 1997; Fiske, 1996; Bray, 1996; Patrinos, 1998). Además, es importante considerar que el reporte anual de 1999 consideró como tema principal el conocimiento y su vínculo con el desarrollo (World Bank, 1999). Finalmente, hay dos documentos de reciente aparición que cobran especial relevancia en el tema de la educación superior tanto en el ámbito internacional como en el nacional. El primero es el texto "La educación superior en los países en desarrollo. Peligros y promesas", elaborado por el Grupo Especial sobre Educación Superior y Sociedad (Task Force on Higher Education and Society), publicado por el Banco Mundial (2000) y, por otra parte, está el documento oficial del organismo elaborado por la Unidad Especializada en México, ubicada dentro del Departamento de Reducción de la Pobreza y Administración Económica de la región de América Latina y el Caribe (2000), documentos sobre los cuales se harán algunas menciones más adelante.

Algunos de los ejes principales del Banco en los ámbitos de la educación primaria, secundaria, técnica, superior, de mujeres y grupos étnicos minoritarios son: acceso, equidad, eficiencia interna, calidad, financiamiento, administración, resultados e internacionalización, además de la preocupación por la educación en un contexto de globalización y competencia económicas. En el caso de la educación superior, podríamos considerar que los ejes son financiamiento, calidad, administración, resultados e internacionalización de las políticas educativas. En un siguiente apartado se abordarán a detalle las políticas que se derivan de tales ejes.

En el caso del documento "La educación superior en los países en desarrollo. Peligros y promesas", es importante señalar que se trata de un texto no oficial del organismo, que surge a partir del trabajo de una comisión de expertos convocados por la iniciativa de dos personas independientes al organismo (Ismail Serageldin y Kamal Ahmand), quienes reconocieron la necesidad de elaborar un texto sobre este tema. Así, se logró convocar a una comisión integrada por miembros de 13 países, con el propósito de explorar el futuro de la educación superior en los países en vías de desarrollo. Tal y como Kapur et al. (1997) lo señalan, en algunas ocasiones el Banco Mundial "decide difundir y promover ideas a través de diversas vías [independientemente de si han sido generadas o no en el interior del organismo] hacia el mundo de los tomadores de decisiones o investigadores" (p. 526). Es posible afirmar que éste es el caso del documento "Peligros y promesas". Si bien es cierto que diversos investigadores han señalado la existencia de notorias diferencias entre los planteamientos de este documento y las tradicionales políticas del BM en materia de educación superior (Coraggio, 2000), sería muy precipitado suponer que estos cambios representan un giro en la postura oficial del organismo, puesto que tal y como ha sido señalado, no se trata de un documento oficial, ni siquiera de una iniciativa propia del organismo. Por el contrario, en voz de uno de los consultores especiales, es un documento que fue escrito fundamentalmente por los secretarios de la comisión -ambos académicos de Harvard-, aunque el texto fue revisado posteriormente por la Comisión de los consultores especiales (entrevista informal con Philip Altbach). Más adelante se abordarán algunos de los puntos importantes de tal documento.

La creación del organismo se ubica en 1945, aunque algunos de sus antecedentes relevantes -como la existencia de un comité de cooperación intelectual- se remontan a 1922. La UNESCO se funda como el órgano de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

En tal sentido, conviene destacar algunas particularidades de la organización: su ideario y propósitos. La UNESCO se crea bajo los principios de "igualdad de oportunidades educativas; no restricción en la búsqueda de la verdad y el libre intercambio de ideas y conocimiento". Mientras que su propósito central es el de "contribuir a la paz y a la seguridad, promoviendo la colaboración entre las naciones a través de la educación, la ciencia y la cultura". Esto permite afirmar que la UNESCO es uno de los principales organismos internacionales que ha procurado sostener -dentro del actual contexto de globalización económica- una perspectiva más social y humanista de la educación, a diferencia de otras agencias internacionales que manifiestan fundamentalmente una perspectiva económica.

Otra diferencia del organismo es que la UNESCO se encarga de la realización de estudios prospectivos; avances, transferencias e intercambio de conocimiento; criterios y escenarios de acción; cooperación técnica y de expertos, e intercambio especializado de información. Únicamente emite recomendaciones a sus países miembros, pero no otorga recursos económicos, a menos que se trate de proyectos específicos generados en la propia institución (como el caso de las Cátedras UNESCO).

Los ámbitos de interés del organismo comprenden a la educación básica, educación secundaria, educación permanente, educación de mujeres, educación de grupos minoritarios, nuevas tecnologías de información y la educación superior. Los ejes que destacan para el organismo son: importancia y mejoramiento; igualdad de género en educación; promoción e integración; diversificación y mejoramiento de la enseñanza a distancia; pertinencia, calidad e internacionalización.

Además, considera que para enfrentar los desafíos actuales (democratización, mundialización, regionalización, polarización, marginación y fragmentación), se deben atender los siguientes aspectos: vínculos entre la educación y el desarrollo humano; pertinencia de la educación; calidad de la educación; equidad educativa; internacionalización de las políticas educativas, y eficacia en la aplicación de las reformas educativas.

Sería posible señalar que las principales políticas en el ámbito de la educación superior son:

* Relaciones con el Estado: libertad académica y autonomía institucional.

* Financiamiento. Manejo eficaz de los recursos, fuentes alternativas de financiamiento.

* Mejoramiento de los procesos de gestión.

* Diversificación de los sistemas y las instituciones.

* Calidad del personal docente, de los programas de estudiantes, de la infraestructura y del medio universitario.

* Articulación entre la enseñanza secundaria y la educación superior.

* La educación superior y el desarrollo humano sostenible.

* Renovación de la enseñanza y el aprendizaje en la educación superior.

* Mejoramiento del contenido interdisciplinario y multidisciplinario de los estudios; fomento de la capacidad intelectual de los estudiantes, aplicación de métodos pedagógicos que aumenten la eficiencia de la experiencia de aprendizaje, incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.

* Investigación. Importancia social y su calidad científica; financiamiento de la investigación, interdisciplinariedad (ciencias, tecnología, cultura).

El origen de la institución fue la llamada Organización Europea de Cooperación Económica, cuyo propósito central fue la reconstrucción de las economías europeas en el periodo posterior a la segunda Guerra Mundial. En 1961 -en común acuerdo con Canadá y Estados Unidos- y apoyados en gran medida por el Plan Marshall, se decide trasformar al organismo en lo que actualmente se conoce como la OCDE (Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico). Entre sus propósitos destaca la preocupación por el crecimiento económico -de los miembros y no miembros-, al igual que la expansión de los negocios mundiales y multilaterales.

Las actividades fundamentales a las que se dedica el organismo son el estudio y formulación de políticas en una gran variedad de esferas económicas y sociales. De hecho, el organismo concentra sus actividades en cerca de doscientas áreas de análisis. Al igual que la UNESCO, la OCDE no otorga financiamiento para el desarrollo de ningún proyecto. El mecanismo mediante el cual desarrolla sus actividades es la combinación del trabajo de sus expertos con miembros de los gobiernos bajo una dimensión, aparentemente, "multidisciplinaria".

De acuerdo con la directora ejecutiva del Centro OCDE para México y América Latina, algunos de los puntos de mayor interés del organismo en torno a la educación superior son:

a) La transición entre la educación superior y el empleo. Por ello, la organización propone como dos aspectos fundamentales: la integración social y productiva de los individuos, así como la flexibilidad del conjunto de educación superior para adecuarlo mejor a las necesidades productivas.

b)La solución de los problemas concernientes a la educación media superior, basándola en "el conocimiento real, efectivo y cualitativo de conocimientos". El organismo considera que la solución de esta problemática supondrá el éxito de los programas en la educación superior.

c)La reducción de los recursos económicos que se emplean en la educación superior. Para ello, la organización propone la diversificación de las fuentes de financiamiento en el nivel terciario (Georgina Sánchez, 1998).

Si bien el organismo ha publicado continuamente estudios sobre política en materia de educación superior, existen tres documentos de gran importancia para el análisis del caso mexicano; se trata de los textos sobre Políticas nacionales de la ciencia y de la tecnología en México (OECD, 1994) y, sobre todo, el estudio sobre políticas nacionales de educación superior que la organización preparó para México, el cual comprende un documento elaborado por una comisión de expertos mexicanos y otra parte elaborada por expertos internacionales (OCDE, 1996; 1997; Latapí, 1996). Es importante señalar que algunos de los ejes y políticas derivados de este estudio han tenido un impacto muy relevante en la educación superior en el contexto nacional. Entre ellos destacan:

* Calidad educativa (evaluación, acreditación, certificación).

* Financiamiento de la educación (diversificación de fuentes, distribución racional de recursos).

* Equidad educativa (instauración de mecanismos de admisión).

* Pertinencia y educación (vinculación con sectores económicos y sociales).

* Prioridades cuantitativas de la educación (atención a la demanda, desarrollo de instituciones y universidades tecnológicas, incremento de posgrados).

* Diferenciación y flexibilidad de los conjuntos educativos (flexibilización curricular, competencias laborales de los trabajadores, educación continua).

* Perfeccionamiento del personal (establecimiento de políticas nacionales para el personal docente, evaluación del sistema, estímulos salariales).

* Estructura y conducción del sistema (sistemas de información estadística, estructuras de planeación y evaluación globales, vinculación entre subsistemas).

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

El BID, con sede en Washington, fue creado en 1959 con el objetivo principal de "acelerar el proceso de desarrollo económico y social de sus países miembros de América Latina y el Caribe" (Banco Interamericano de Desarrollo, 1994).

En lo referente a la educación superior, la corporación sostiene que las Universidades de América Latina y el Caribe "constituyen la piedra angular de los esfuerzos para hacer frente a los desafíos tecnológicos y económicos de los años noventa", puesto que posibilitan la mejora de la "productividad en la economía, achican la brecha tecnológica y modernizan a las instituciones económicas y sociales"; en tal sentido, recomienda la colaboración entre universidades e industrias (Banco Interamericano de Desarrollo, 1994, pp. 1-8). Además, es fundamental recordar que el BID se erige como el organismo financiero bilateral o multilateral que mayores contribuciones ha realizado a la educación superior latinoamericana; se designa así mismo como el "Banco de la universidad" (Malo y Morley, 1995, p. 1).

De hecho, el organismo señala que "financiará preferentemente proyectos de desarrollo de las siguientes áreas educativas (en este orden):

1. Programas de educación superior de nivel profesional, posgrado e investigación científica y tecnológica.

2. Programas de educación técnica y formación profesional.

3. Programas de educación destinados a proporcionar un mínimo de destrezas sociales y de trabajo a los jóvenes y adultos que no han tenido acceso oportuno a la educación formal.

4. Programas destinados a introducir formas sustantivas en currículum, métodos docentes, estructura, organización y funcionamiento de la educación básica, formal, y no formal a nivel primario y secundario.

5. Programas para mejorar la eficiencia y equidad en la aplicación de los recursos dedicados al funcionamiento de la educación y a promover fuentes alternas de financiamiento (Banco Interamericano de Desarrollo, 1997).

Las finalidades del BID hacia la educación superior se resumen a continuación:

* contribuir al desarrollo de recursos humanos, facilitar el acceso universal a la educación, y fortalecer la planificación, la organización, la administración y los métodos de enseñanza, así como apoyar las reformas de los sistema nacionales de educación. Su política rectora estriba en fomentar una mayor integración entre las actividades educativas y las estrategias nacionales de desarrollo en América Latina (Banco Interamericano de Desarrollo, s/a, p. 2).

El organismo pone fuerte énfasis en el fortalecimiento de los estudios de posgrado, pero sobre todo, en el impulso de la ciencia y la tecnología en la región. El BID considera que una forma de potenciar el crecimiento económico de Latinoamérica consiste en aplicar educación e investigación universitarias de "calidad" a las "necesidades específicas de los distintos países que la conforman" (ibid, p. 7). Una característica de los préstamos del BID es que el gobierno del país al que se otorga el crédito tiene que aportar la misma cantidad que la destinada por la instancia crediticia.

De hecho, el Banco señala en uno de sus documentos de difusión que -por lo menos- han sido sesenta las "principales universidades que han recibido financiamiento del BID" en el continente. Cabe destacar que los países que mayor financiamiento han recibido son Brasil (26 instituciones de educación superior), Colombia (18) y Argentina (9). En el caso de México, éste aparece como uno de los países que menor financiamiento ha recibido, junto con Barbados (1) , Jamaica (1), Nicaragua (1), Panamá (2) , Paraguay (1), Trinidad y Tobago (1) y Uruguay (1). En el caso mexicano son dos las instituciones que se reportaron (hasta el momento del informe) como beneficiarias del BID: La Universidad Autónoma Chapingo y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (Banco Interamericano de Desarrollo, s/a, pp. 9-11). Sin embargo, es preciso recordar que la UNAM recibió un crédito en el año de 1993, con lo cual son al menos tres las instituciones de educación superior en México que han recibido un préstamo proveniente del BID.

De igual forma, es conveniente recordar que el Banco también se ha caracterizado por la producción de diversos documentos en torno a la educación superior, en los cuales expresa sus políticas y recomendaciones (De Moura Castro y Levy, 1997; Interamerican Developmet Bank, s/a; Banco Interamericano de Desarrollo, s/a).

Por último, es posible señalar que si bien existen diversos temas coincidentes dentro de la agenda educativa superior de los organismos internacionales (principalmente: el acceso; la pertinencia y equidad; la calidad y evaluación; el financiamiento; el gobierno de las instituciones y la internacionalización de las políticas educativas), asimismo, es necesario tener presente la diversidad de matices y énfasis que se observan entre las distintas agencias internacionales, por ejemplo, en sus características e historia.

2. La educación superior y el Banco Mundial

A continuación, se presentan cuatro de los ejes más importantes que destaca el BM en materia de educación superior a partir del análisis de los documentos más importantes que ha publicado el organismo en la materia (Banco Mundial, 1995 y Winkler, 1994). Se trata de una versión sintética, puesto que son varios los análisis que ya se han publicado al respecto (Kent, 1995 y Díaz Barriga, 1996).

Calidad-evaluación (un principio de regulación financiera)

Una de las formulaciones centrales del Banco en materia de calidad se vincula con el supuesto de que "el aumento rápido de las matrículas" es el principal responsable del deterioro de la calidad. Concretamente, para el caso latinoamericano, se afirma: "El incremento de las inscripciones en la educación superior en las últimas dos décadas ha sido acompañado de una reducción en la calidad de la instrucción" (Winkler, 1994, pp. iii-vii).

Sin embargo, destaca la enorme contradicción del organismo cuando recomienda para el caso de la escuela primaria, que una de las tres formas para "hacer un mejor uso de los fondos disponibles para educación primaria [...] sin efectos negativos en el aprendizaje de los estudiantes [es] el incremento de la relación alumnos-maestro" (Banco Mundial, 1992, p. 48).

Las soluciones para mejorar la calidad educativa en educación superior -de acuerdo con el Banco- incluyen:

* la instauración de la "competencia con respecto a los recursos fiscales";

* la implantación de mecanismos de evaluación; dentro de los cuales destaca la evaluación dirigida a los docentes, a los estudiantes y al posgrado. En el primer rubro se ubica la evaluación que permite el condicionamiento de recursos. Respecto a la evaluación de alumnos, se proponen mecanismos de acreditación donde se distingue la instauración de exámenes nacionales y "becas basadas en el mérito de los estudiantes tanto de instituciones públicas como privadas". Respecto al posgrado, la serie de recomendaciones incluyen: la reducción de los posgrados (porque generalmente duplican funciones y son poco redituables), el incremento de la "productividad investigativa, mediante políticas financieras, como reasignación de recursos y nuevos establecimientos de criterios de financiamiento", y la promoción de "la competencia entre las unidades académicas para conseguir recursos adicionales".

* La apertura hacia las "influencias internacionales"; especialmente, el organismo afirma que los "centros de excelencia académica más recientes del mundo en desarrollo" (por ejemplo, los Institutos Indios de Tecnología y Administración, el Instituto Superior de Ciencia y Tecnología de Corea, la Universidad Nacional de Singapur y la Universidad de Filipinas en Los Baños) deben en buena medida este nivel de calidad a que tienen objetivos y políticas para fomentar las relaciones internacionales (Banco Mundial, 1995, pp. 22-24, 41, 77, 80, 81, y Winkler, 1994, p. iii).

Diversificación de fuentes de financiamiento (una estrategia de privatización)

Una de las preocupaciones centrales del Banco Mundial es su interés por reducir los costos educativos públicos. El organismo descalifica los presupuestos que se otorgan a las instituciones de educación superior con base en la negociación política, puesto que en ellos no se considera ni la calidad ni la eficiencia (Banco Mundial, 1995, p. 56), así, asegura que "la asignación de recursos en las universidades públicas en América Latina es con frecuencia ineficiente" (Winkler, 1994, p. iii). Posteriormente, recomienda tres formas de financiamiento, por insumos, productos y calidad. Sus alternativas de financiamiento son:

* Participación de los estudiantes en los gastos mediante el pago de cuotas (derechos de matrícula); el organismo sugiere que los estudiantes y sus padres aporten "en promedio entre el 25% y el 30% del costo por estudiante de la enseñanza superior estatal".

El Banco Mundial considera que "las consecuencias de la dependencia en los ingresos por derechos de matrícula son la baja calidad y las ofertas limitadas de cursos". Además, las cuotas son una manera muy efectiva de que los estudiantes "seleccionen sus programas de estudio cuidadosamente" y de evitar que permanezcan mucho tiempo en la institución, con lo cual se ahorran costos.

* Obtención de fondos mediante los ex alumnos y fuentes externas.

* Actividades de generación de ingresos, "como los cursos breves de formación profesional, los contratos de investigación para la industria y los servicios de consultoría".

* Venta de productos por empresas auxiliares como hospitales, librerías, cafeterías y albergues para estudiantes (Banco Mundial, 1995, pp. 58-59 y Winkler, 1994, pp. 75-77).

Diversificación de la educación superior (una fórmula para adelgazar la educación universitaria)

El organismo recomienda la creación de diversas instituciones que representen una alternativa a la educación estatal universitaria; las sugerencias incluyen, además de la educación privada en todas sus modalidades, las universidades abiertas, "politécnicos, institutos profesionales y técnicos de ciclos cortos, community colleges e instituciones que ofrecen educación a distancia y programas de educación de adultos".

Es importante recordar que para el BM, las instituciones privadas son los mejores ejemplos de la aplicación de calidad y eficacia, además de que la educación privada permite ampliar "las posibilidades educacionales con poco o ningún costo para el Estado"(Banco Mundial, 1995, p. 37). De hecho, el organismo ha llegado a señalar que se debería considerar el otorgamiento de subvenciones a las instituciones privadas, puesto que tanto los centros de enseñanza públicos como los privados generan beneficios sociales similares".

Educación básica vs. educación superior (una confrontación innecesaria)

Si bien, con estos cuatro ejes no se agota el análisis sobre los planteamientos del Banco -quedan pendientes temas sumamente relevantes, como las relaciones con el Estado y el gobierno, la autonomía, o bien, el tema de las políticas compensatorias y la equidad-, para efectos de este estudio fue necesario efectuar una acotación de esta naturaleza, aunque éstos se encuentran presentes a lo largo del análisis.

Es importante señalar algunos de los puntos principales del documento "Peligros y promesas", que varían de las tradicionales posiciones del organismo debido, sobre todo, a que se trata de uno de los documentos más recientes publicados por el BM:

* Mayor peso a la educación superior en cuanto bien social. El documento afirma: "La educación superior no es más un lujo, es esencial para el desarrollo social y económico de los países" (p. 14).

* Aceptación de la relevancia de la educación superior en los países en vías de desarrollo (p. 16).

* Delimitación de la perspectiva del costo-análisis como principal referencia para valorar a la educación superior. El informe señala que

aún estando completamente de acuerdo con la necesidad de seguir invirtiendo importantes montos en los niveles primario y secundario [...] cree que el razonamiento económico tradicional aquí aplicado no tiene en cuenta, en toda su envergadura, el aporte de la educación superior (p. 39).

Señala que el análisis de las tasas de retorno valora a la educación superior sólo en cuanto genera mayores ingresos personales o mayores impuestos, pero que ésos no pueden ser considerados los únicos beneficios de tal nivel educativo.

Otros puntos interesantes del documento se refieren a su cambio de postura respecto a las relaciones entre las instituciones de educación superior y los gobiernos nacionales, el gobierno universitario y la importancia del desarrollo de la ciencia y la tecnología.

En cuanto a algunas de las críticas principales que se le pueden hacer al documento, destacan sobre todo el descuido del proceso de aprendizaje en el nivel de la educación superior. De acuerdo con Samoff (1996), existen dos omisiones principales del Banco Mundial en materia de política educativa: "el establecimiento de un largo número de objetivos sociales para el sistema educativo y el proceso de aprendizaje". Éste es el caso de dicho documento, el cual se queda en un tratamiento superficial del mismo. Otra crítica se refiere a la postura que fija el documento sobre la promoción de la democracia en los gobiernos universitarios. Es interesante observar que se trata de una posición más cercana a la tradición estadounidense en materia de educación superior que a una tradición de gobierno universitario como la latinoamericana, en donde existe históricamente una participación más activa de los académicos y estudiantes en la toma de decisiones institucionales.

Algunas intervenciones relevantes del BM en las políticas educativas mexicanas

En los últimos años se han consolidado diversas estrategias de colaboración entre México y el BM, sobre todo en el ámbito de las políticas económicas nacionales, pero que naturalmente han impactado en otros convenios y préstamos en materia educativa. Un primer convenio, que ha sido reconocido como trascendente, es la serie de préstamos que otorgó el Banco al gobierno mexicano para la creación y desarrollo del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP), bajo la modalidad de apoyos al subsector tecnológico (Bracho, 1992, p. 2 y Muñoz, 1992, en Cordera y Pantoja, 1995, p. 115).

Asimismo, el organismo ha mostrado su preocupación por la educación primaria, apoyando los programas llamados "compensatorios", como el "Programa para abatir el desarrollo educativo" (PARE). Dentro de los objetivos del PARE destacan: "Elevar el nivel de aprendizaje en los alumnos de educación primaria; asegurar una mayor permanencia de éstos en la escuela; mejorar la preparación y acrecentar la motivación de los docentes, y reforzar la organización y administración educativas".

En el caso del nivel superior, a pesar de que el Banco no ha realizado ningún apoyo específico a la educación superior, sí se tiene un antecedente en el rubro de apoyo a la ciencia, a la tecnología y a la innovación: durante la presentación del "Programa de Ciencia y Tecnología 1995-2000", Ernesto Zedillo "instruyó" a los secretarios de Educación y de Hacienda y Crédito Público, así como al director del CONACYT, para que iniciaran "cuanto antes la solicitud de un nuevo financiamiento" al organismo (Vargas y Alemán, 1996, p. 9); de tal forma que un año después se dio a conocer que el CONACYT solicitó formalmente al Banco Mundial un crédito por 200 millones de dólares.

Por otra parte, si se analiza el listado de los préstamos que aprobó el organismo para México durante el periodo de 1990 a 1995 —que alcanzaron un monto de $1 159 millones de dólares—, se puede señalar que la educación y la capacitación técnica apenas representan 1.06% del total de las inversiones realizadas. Por ejemplo, lo destinado a pago de la deuda y reestructuración del sector financiero abarca la cantidad de $2 297.4 millones de dólares, lo que equivale a 2.1% del total. De este porcentaje, la educación primaria fue la que recibió la mayor cantidad, con una suma de $662 millones de dólares, lo que representa 57.1% del total invertido; le sigue la capacitación técnica con 417 millones, con un porcentaje de 35.9% y finalmente la educación inicial con 6.9% ( véase cuadro).

Las políticas mexicanas en materia de educación superior y sus coincidencias con el BM

La primera misión de los organismos del Bretton Woods en suelo latinoamericano -concretamente por parte del FMI- se efectuó en Chile durante 1954 (Galeano, 1993, pp. 365 y 366). En 1989, John Williamson empleó por primera ocasión el concepto "Consenso de Washington" para referirse a 10 propuestas para la región latinoamericana en materia económica que después se extendieron a otras regiones del planeta. Entre las principales políticas destacan: disciplina fiscal; redirección de los gastos públicos hacia campos de mayor retorno económico, como la educación primaria; reforma de impuestos; liberalización de las tasas de interés; promoción de procesos de privatización y desregulación (Williamson, 1999, p. 2). Sin embargo, el citado consenso no fue tal y su aplicación ha sido enormemente debatida en los últimos tiempos. De acuerdo con Joseph Stiglitz, ex miembro del organismo y convertido en uno de los principales críticos del Banco, el consenso olvidó incluir un concepto mucho más abierto respecto a desarrollo que incluya otras metas tales como "desarrollo sustentable, igualitario y democrático", y se trataría de consolidar un consenso que fuera eso y no una imposición externa para las naciones en vías de desarrollo (Stiglitz, 1998b). Es importante señalar este tipo de elementos, que ayudan a comprender el contexto desde el que se emiten la gran mayoría de las recomendaciones de estos organismos.

Los elementos discursivos gubernamentales y sus coincidencias con los planteamientos del BM en materia de educación superior

Un análisis de los documentos directrices de las políticas educativas nacionales de los dos últimos sexenios -el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 y su antecedente inmediato, el Programa para la Modernización Educativa 1989-1994-, así como de algunos otros documentos relevantes, permite elaborar las siguientes coincidencias con los planteamientos derivados del BM. Es importante señalar que el Plan Nacional de Desarrollo del actual sexenio se encuentra aún en proceso de elaboración.

Del "Programa de modernización educativa" destacan tres ejes en torno a la educación superior: calidad-evaluación, presentándolo como el "objetivo primordial"; diversificación de fuentes de financiamiento, proponiéndose la instauración de "nuevas fórmulas de financiamiento" y la "vinculación de los ámbitos escolar y productivo" (Poder Ejecutivo Federal, 1989, p. 128, y Villa-señor, 1995, pp. 242 y 243), y la diversificación de las opciones en el nivel de educación superior. El innegable vínculo entre el Programa para la Modernización de la Educación y el Programa de Desarrollo Educativo -establecido luego de que Zedillo (ex secretario de Educación Pública) asumió la presidencia de la república- obliga a efectuar una referencia a ambos programas. Desde el arribo de Ernesto Zedillo como titular del Poder Ejecutivo, se generó una situación de preocupación para algunos sectores relacionados con el ámbito de la educación superior; especialmente se recordaba su polémica participación en la reunión efectuada (en marzo de 1992) con el Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines de la ANUIES. En tal reunión, Zedillo expuso su postura sobre las universidades con notorias referencias a posiciones que sostiene el BM: su cuestionamiento a la viabilidad de la educación superior pública o el destacar la rentabilidad de la educación básica sobre la superior para justificar el otorgamiento del financiamiento en uno y otro nivel.

Respecto al Programa de Desarrollo Educativo, tal y como se ha señalado, se trata de una iniciativa que no generó ningún tipo de propuesta innovadora en materia de políticas educativas. El propio documento señala que el programa "define un conjunto de tareas para consolidar innovaciones que están en marcha a partir del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación. Otro hecho que llama la atención es la semejanza entre conceptos empleados insistentemente por el Banco Mundial y la UNESCO, principalmente con los tres ejes "que animan" el citado programa gubernamental: "la equidad, la calidad y pertinencia de la educación" (Poder Ejecutivo Federal, 1995, p. 10). Entre los principales aspectos desarrollados en tal documento destacan los siguientes puntos:

* Calidad-evaluación. La certificación y la evaluación de la educación media superior y superior se perfiló como la principal estrategia educativa para el sexenio Zedillista. El plan identifica la serie de "logros" que se han obtenido con la labor que ha desempeñado la CONAEVA. Las perspectivas de la evaluación comprenden al "personal académico, estudiantes, planes y programas de estudio, programas de investigación, infraestructura, métodos de enseñanza, materiales educativos y administración de las instituciones". Algunas de las metas que incluye el plan a partir de la evaluación son: el aumento de la calidad; la distribución de recursos; la creación de un "sistema nacional de equivalencias"; el logro de equidad, permitiendo que sean "los mejores estudiantes" quienes tengan acceso a la educación superior; la creación de un "Padrón Nacional de Licenciaturas de Alta Calidad", así como de un Sistema Nacional de Becas y, sobre todo, la ampliación, diversificación y consolidación de un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Media Superior y Superior (Poder Ejecutivo Federal, 1995, pp. 127, 135 y 146). Por otra parte, en el documento aparece la reiterada afirmación del Banco Mundial: "a mayor matrícula, mayor detrimento" de la calidad (ibid, 1995, p. 137).

* Diversificación de fuentes de financiamiento. Bajo el supuesto de que el gobierno mexicano ha incrementado las inversiones en materia educativa, el programa expresa la urgente necesidad de implementar "fuentes alternas de financiamiento"; entre éstas sugiere: "estudiantes, asociaciones civiles, empresas, fideicomisos y fundaciones ( idem).

* Diversificación de la educación superior. La idea de crear nuevas modalidades educativas aparece como un eje firme dentro del documento, además, se recomiendan cinco criterios que deben seguir estas modalidades: calidad, entidades con baja cobertura - para lo cual se sugiere "desalentar la creación de nuevas instituciones públicas en donde exista la capacidad para absorber la demanda conforme a los criterios de planeación nacional e institucional"- , equilibrar necesidades y aspiraciones, y por último considerar a los mercados laborales como fundaciones ( ibid, 1995, p. 145).

* Educación básica vs. educación superior. El programa señala que por "razones éticas, jurídicas, de búsqueda de eficacia y por sus mayores consecuencias positivas en ámbitos más amplios, el Programa le otorga la mayor prioridad a la educación básica". El documento destina prácticamente la mitad de su contenido para referirse a la educación básica. La educación primaria "constituye consecuentemente, la parte esencial de este programa" ( ibid, 1995, p. 14).

Las acciones gubernamentales y su coincidencia con las recomendaciones del BM en educación

En torno a las acciones que se han dirigido al espacio de la educación superior en México, articuladas de manera directa con los planteamientos del Banco Mundial, destacan las siguientes:

Calidad-evaluación. Es posible afirmar que la evaluación de todos los ámbitos educativos es la política que ha respondido de manera directa al debate sobre la calidad de la educación. En México. bajo el argumento de evaluar la "excelencia y la calidad", se han instaurado diversos mecanismos en favor del saneamiento de las finanzas nacionales, la reducción de gasto público y la procuración de la estabilidad social. Algunas de las medidas más relevantes, desde mediados de la década de los ochenta, son: la creación del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) en 1984; instauración de programas de evaluación por pares (peer review) y de pago al mérito (merit pay) en el conjunto educativo nacional a partir de principios de la década de los noventa; establecimiento de la Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA), única comisión dentro de la Comisión Nacional para la Planeación de la Educación Superior (CONPES) que ha tenido un trabajo constante; los padrones de programas de posgrado nacionales y extranjeros y de publicaciones del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), iniciados a partir del año de 1991; instauración del Centro Nacional de Evaluación (CENEVAL); consolidación del Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación (propuesta impulsada en 1999 durante la XXIX Asamblea General de la ANUIES) (ANUIES, 1998a).

Diversificación de fuentes de financiamiento. Sobre este aspecto es necesario señalar que la política de diversificación de fuentes de financiamiento es un eje que atraviesa varias de las medidas que corresponden con el tema de la evaluación; es el caso de los programas impulsados por el CONACYT o el del Fomento para la Educación Superior (FOMES). Un punto que es conveniente abordar es el "aparente" incremento de los subsidios para la educación superior logrado durante el sexenio de Carlos Salinas. Tal incremento queda nulificado cuando se le compara con el aumento que registró el conjunto de educación superior tanto de su planta académica como de su población estudiantil; en este caso es posible observar, inclusive, un ligero retroceso de las asignaciones públicas (Casanova et al., 2000). Por otra parte, otros dos temas directamente vinculados con la propuesta de diversificar las fuentes de financiamiento son: la presión a las universidades estatales por incrementar las cuotas universitarias, la -aún incipiente- incorporación de los sectores industriales y financieros en los procesos académicos de las universidades y la búsqueda de diversificación de fuentes como política institucional en cada una de las IES.

Diversificación de la educación superior. Aun cuando la demanda de los jóvenes se concentra notoriamente en las universidades del Estado, el gobierno únicamente ha impulsado la creación de universidades tecnológicas y privadas. Así, en un periodo de 14 años se han creado sólo 3 universidades públicas, mientras que los centros tecnológicos suman 45 y las universidades privadas 35 (OCDE, 1997).

Educación básica vs. educación superior. La reforma del Artículo tercero constitucional y la promulgación de la Ley Federal de Educación constituyen dos elementos significativos en torno a la propuesta gubernamental sobre la relación entre la educación primaria y terciaria. Estas reformas legislativas se efectuaron a finales de 1992 y durante el año siguiente. Las reformas del artículo tercero consistieron en la eliminación del carácter laico y obligatorio de la educación privada, en convertir a la educación secundaria en obligatoria, pero también esta modificación trastocó un planteamiento constitucional anterior, referido a la educación superior:

la fracción IV señala que toda la educación que el Estado imparta será gratuita pero la V dice que el Estado imparte educación preescolar, primaria y secundaria (mientras que sólo promueve y atiende los demás tipos y modalidades) (Bolaños, 1996).

A partir de la década de los ochenta se han puesto en marcha diversas políticas con el objeto de insertar a las instituciones mexicanas de educación superior públicas en procesos de "modernización", "competitividad" y "eficiencia". Es indispensable no perder de vista que estas políticas han afectado primariamente a los modelos de Estado nacional predominantes hasta hace dos décadas, por lo menos en el caso de América Latina. Así, podríamos señalar que se trata de reformas de carácter estructural que están influyendo directamente en espacios como la salud y la educación públicas.

Los criterios que han articulado varias de estas políticas se orientan por las dinámicas de globalización económica y particularmente por las recomendaciones de los diversos organismos internacionales.

Dentro de las diversas agencias internacionales que intervienen en el rumbo de la educación en el ámbito mundial destaca la labor que ha desarrollado el BM, el cual no sólo otorga financiamiento a diversos proyectos vinculados con la educación, sino además es una institución que ha trabajado fuertemente en la producción de estudios y documentos dedicados a la problemática educativa.

Por otra parte, tampoco es posible sostener que la única orientación de las políticas de educación superior en México es el BM. Como ya se ha señalado, se debe considerar que en el complejo proceso de determinación de las políticas públicas -no únicamente educativas- también intervienen otras tendencias internacionales y obviamente las nacionales. De manera que el BM no es la única orientación, pero sí una corporación que ha tenido influencia relevante en las políticas educativas en México, especialmente en el caso de la educación superior pública.

De hecho, un tema que merece espacio en la discusión es el referido al tipo de poder que ejercen estos organismos en la educación de los países del llamado "tercer mundo". En numerosas ocasiones se ha insistido en que su punto de presión más fuerte no son los préstamos que pueden otorgar -si bien, debido a las crisis de estas naciones se trata de ingresos extraordinarios considerables-; la razón más importante por la cual son adoptadas sus recomendaciones (no sólo en la educación) es debido a su influencia y poderío en el contexto macroeconómico. Este, sin lugar a dudas, es el mayor punto de tensión entre los organismos internacionales y los estados nacionales (Aboites, 1997).

De tal forma, una de las principales preocupaciones del organismo es la función que han desempeñado socialmente los estados benefactores, en cuanto afectan las finanzas nacionales e interfieren en la aplicación de mecanismos de libre mercado. Por lo tanto, la corporación considera que se debe replantear el otorgamiento del gasto público en los países del "tercer mundo".

En el ámbito educativo, es el nivel de la educación superior pública el que ha recibido mayores cuestionamientos por parte del BM. La educación superior es concebida como un beneficio de carácter individual, antes que social, y como un nivel que ha sufrido enormes rezagos en cuanto a su calidad. De esta forma, el organismo propone -de manera central- que el financiamiento otorgado a las instituciones de educación superior debe corresponder con resultados en su calidad, eficiencia y productividad, los cuales a su vez serán determinados por diversos mecanismos de evaluación (que el propio Banco se ha esforzado por especificar). Y si bien sería posible observar una aparente modificación de sus políticas con la reciente publicación del documento "Peligros y promesas", no deja de ser contradictorio que en un documento oficial también reciente, dedicado a México, el organismo vuelve a reiterar que "El desarrollo de la educación básica, y el incremento en el acceso en este nivel de los pobres, continuará siendo el elemento central para el sector estratégico del Grupo Banco Mundial en los próximos tres años" (World Bank, 2000, p. 64). De esta forma, destaca la contradicción de este estudio con las intenciones expuestas en el documento "Peligros y promesas", en donde se trata de dejar de lado la confrontación entre el nivel básico y el superior.

Otra característica que destaca del organismo es su carácter economicista, reflejado en el uso -prácticamente- exclusivo del enfoque clásico de la economía y su enorme sesgo hacia el "formalismo matemático". Además, conviene señalar que -contrariamente a la postura del organismo por implementar mecanismos de evaluación en prácticamente todos los procesos educativos- la institución crediticia ha llegado a reconocer que "es poco lo que se ha hecho en el pasado por evaluar exhaustivamente la labor que realiza en el subsector de la educación superior".

Entre los principales problemas que el propio Banco reconoce como limitaciones, manifestadas en uno de los documentos analizados de educación superior, destacan:

la falta de visión para comprender que las universidades son organizaciones complejas y singulares; la ausencia de datos sobre el mercado laboral; problemas de ejecución; la supervisión por funcionarios del Banco que no estaban familiarizados con los problemas de la enseñanza superior; el desempeño poco satisfactorio de los expertos en asistencia técnica, y sistemas inadecuados de seguimiento y evaluación que no podían identificar y corregir los problemas conforme se presentaban (Banco Mundial, 1995, p. 103).

Finalmente, el análisis sobre los organismos internacionales y sus políticas no termina con la revisión de los documentos de política que son publicados por dichas agencias; sin embargo, sí parece el punto de partida necesario. Mientras que algunos han señalado que la educación superior ha sido siempre un punto de interés para los organismos internacionales (ANUIES, 1998), otros consideramos que se trata de un fenómeno más reciente, sobre el cual es necesario iniciar estudios y análisis detallados. La agenda, en este sentido, no puede perder de vista temas como la historia de las agencia; su influencia en las diversas regiones de los países subdesarrollados; los mecanismos y estructuras de penetración; la organización técnico-financiera; desarrollo de sistemas estadísticos, así como el estudio de su impacto, consecuencias y resultados.

Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) (1995a), "Propuestas para el desarrollo de la educación superior", Séptima Reunión Ordinaria de Trabajo, celebrada en Guanajuato, 27 y 28 de marzo. [ Links ]

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1. Sin embargo, el caso de la Comisión debe ser considerado de manera distinta al resto de los organismos, puesto que el interés mostrado por la CEPAL con la publicación de Educación y conocimiento resultó ser más una "incursión pasajera" que una política constante de la corporación. Después de su publicación y de las reacciones que generó, la CEPAL no ha vuelto a ocuparse del tema educativo en ningún otro documento que tenga las dimensiones del libro señalado: CEPAL-UNESCO, 1992.

2. En la actualidad, el llamado Grupo Banco Mundial está conformado por cinco agencias: el Banco Internacional para la Construcción y el Desarrollo (IBRD, por sus siglas en inglés), la Asociación Internacional para el Desarrollo (IDA), la Corporación Financiera Internacional (IFC), la Agencia de Garantía Multilateral de las Inversiones (MIGA) y el Centro Internacional para la Solución de las Disputas en Inversión (ICSID), todas con sede en Washington (World Bank, 1996).

3. por ejemplo, la elaboración de un documento por cada eje temático de la Conferencia -autonomía, responsabilidad social y libertad académica; formación del personal académico; investigación; estudiantes; mujeres; desarrollo nacional y regional; desarrollo sustentable; cultura; nuevas tecnologías-, o bien los siguientes: UNESCO, World Conference on Higher Education (1998); UNESCO, World Conference on Higher Education (1998).

4. Entre estos documentos destacan los siguientes: OECD, 1997, 1993, 1994, 1993; OECD, IMHE, 1996.

5. Como se aprecia, el rubro de educación, ciencia y tecnología es de los porcentajes más bajos, junto con el de desarrollo urbano (4%) y financiamiento de exportaciones y otros sectores (6%). El resto de los préstamos lo comprende la salud pública (12%), la industria y minería (10%), y la planificación y reforma (véase Banco Interamericano de Desarrollo, 1994, p. 5, y 1996, p. 2).

6. Entrevista realizada a Beatriz Reyes-Retana, subdirectora de Evaluación del Programa UNAM-BID, jueves 4 de julio de 1996, p. 8.

7. Reyes-Retana (entrevista), op. cit., p. 1.

8. Eduardo Galeano, por ejemplo, señaló en 1980 que las tareas de reestructuración del BID -en materia de la educación superior- bloquearon a las universidades "la posibilidad de modificar, sin su conocimiento y su permiso, las leyes orgánicas o los estatutos [...] además de que impusieron determinadas reformas docentes, administrativas y financieras" (Galeano, 1993, p. 380). Un ejemplo que pone el autor es el caso de Bolivia con "el texto del contrato firmado el 1° de abril de 1966 entre el BID y la Universidad Mayor de San Simón, en Cochabamba, para mejorar la enseñanza de las ciencias agrícolas", p. 380.

9. Es conveniente aclarar que la privatización de la enseñanza consiste no únicamente en establecer instituciones privadas, sino además en que el sector privado expanda "el autofinanciamiento de universidades públicas" (Winkler, 1994, p. 42, y Maldonado, 1997).

10. Llama la atención el supuesto del Banco en el sentido de que la enseñanza primaria garantiza una "reducción de la pobreza [...] por cuanto tiende a mejorar la igualdad de los ingresos" (Banco Mundial, 1995, p. 28).

11. Por su parte, Muñoz Izquierdo afirma: "Con el objeto de mitigar los efectos de las políticas de ajuste económico general en el financiamiento del sistema escolar, el Banco Mundial reorienta sus préstamos hacia actividades encaminadas a reducir la pobreza extrema. Tal es el caso del préstamo otorgado para apoyar el Programa para abatir el rezago educativo, que fue anunciado por la sep en mayo de 1992. Inicialmente dicho programa se implantó en las escuelas primarias que funcionan en cuatro de los estados más pobres del país (Oaxaca, Chiapas, Hidalgo y Guerrero)". Muñoz Izquierdo, op. cit., p. 116.

12. De acuerdo con el Banco Mundial: "Elproyecto abarca diez estados y respalda la estrategia gubernamental de alivio a la pobreza mediante el incremento de las inversiones en educación primaria" (Patrinos, 1998, p. 33).

13. Por otra parte, aunque no afecta directamente a la educación, se sabe que el Banco Mundial está apoyando al gobierno mexicano para la instauración del Sistema Nacional de Competencias Laborales (SNCL), a partir entre otras cosas, de una "concepción tayloriana" del trabajo (Latapí, 1996, p. 10).

14. Se señaló que "la mitad de ese dinero se destinará al apoyo directo a la ciencia y el resto al fomento de la aplicación de la oferta de servicios tecnológicos y la estimulación de la innovación", en La Jornada, 18 junio de 1997, p. 22.

15. Estos datos son tomados del documento: "Préstamos aprobados del Banco Mundial a México de 1990 a 1995" (MIMEO).

16. IPS, en La jornada, op. cit. "El Banco Mundial dispuso la investigación del creciente índice de fracaso de sus préstamos para educación, y emplazó a sus funcionarios ejecutivos a presentar soluciones. La cantidad de proyectos correspondientes a 'objetivos de desarrollo' insatisfactorios en materia educativa aumentó de 11.8% a 1755% entre 1992 y 1994, según cálculos del cuerpo de supervisores del Banco Mundial. A su vez, 15.5% de las iniciativas en la misma área tuvieron en 1994 una ejecución insatisfactoria, frente a 12.4% en 1992", p. 52.

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Los organismos internacionales y la educación en México: El caso de la educación superior y el Banco Mundial

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Similares en SciELO Los organismos internacionales y la educación en México. El caso de la educación superior y el Banco Mundial * Estudiante de doctorado en educación superior en el Boston College y Graduate Assistant en el Center for International Higher Education en la misma institución.

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Programa de las naciones unidas para el desarrollo 

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Programa de las naciones unidas para el desarrollo 

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Hemos concluido que las organizaciones internacionales están creadas para el bien común ya que estas vigilan la protección de los seres humanos y sus derechos. Estas también vigilan el progreso económico de los países.

Dentro de las diversas agencias internacionales que intervienen en el rumbo de la educación en el ámbito mundial destaca la labor que ha desarrollado el BM, el cual no sólo otorga financiamiento a diversos proyectos vinculados con la educación, sino además es una institución que ha trabajado fuertemente en la producción de estudios y documentos dedicados a la problemática educativa.

Por otra parte, tampoco es posible sostener que la única orientación de las políticas de educación superior en México es el BM. Como ya se ha señalado, se debe considerar que en el complejo proceso de determinación de las políticas públicas -no únicamente educativas- también intervienen otras tendencias internacionales y obviamente las nacionales. De manera que el BM no es la única orientación, pero sí una corporación que ha tenido influencia relevante en las políticas educativas en México, especialmente en el caso de la educación superior pública.

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Según Torres (1999),  el Banco Mundial está fuertemente comprometido en sostener el apoyo a la educación. Sin embargo, aun cuando el Banco financia ahora cerca de una cuarta parte de la ayuda a la educación, sus esfuerzos representan sólo cerca de la mitad del uno por ciento del total del gasto en educación en los países en desarrollo. Así pues, la principal contribución del Banco Mundial debe consistir en el asesoramiento, destinado a ayudar a los gobiernos a desarrollar políticas educativas adecuadas para las circunstancias de sus propios países. El financiamiento del Banco será en general diseñado para influir sobre los cambios en el gasto y las políticas de las autoridades nacionales.

Es una organización multinacional especializada en finanzas y asistencia, representa una de las principales agencias internacionales de financiamiento en materia educativa.

Tuvo su origen en la conferencia que se realizó en julio de 1944, convocada por los líderes de Inglaterra y Estados Unidos (Churchill y Roosevelt) en la ciudad de Bretton Woods, en New Hampshire, EU, a la cual asistieron 44 países. De ahí surgieron dos instituciones que, a juicio de Danher, delinearon la economía de los siguientes cincuenta años (Danher, 1994): por un lado el Fondo Monetario Internacional (FMI) y, por otro, el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, que es conocido "simplemente como Banco Mundial".

El BM impone políticas homogéneas para la educación, no sólo en la región sino en el mundo; y al respecto añade: “la simultaneidad con que están emprendiéndose reformas educativas en los distintos países, y la homogeneidad discursiva que envuelve esas reformas, así parecen indicarlo.

El BM es una institución financiera internacional que se conforma por 189 países. Su objetivo principal, según sus estatutos, es reducir la pobreza en el mundo y mejorar las condiciones de vida de la población. Engloba dos instituciones de desarrollo: el Banco Internacional de Construcción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF), las cuales ofrecen préstamos con intereses bajos, crédito sin intereses y donaciones a los países de desarrollo para proyectos en diversos sectores.

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Organización de las naciones unidas para la educación, la ciencia y la cultura (UNESCO).

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Organización de las naciones unidas para la educación, la ciencia y la cultura (UNESCO).

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Se funda como el órgano de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

La UNESCO se crea bajo los principios de "igualdad de oportunidades educativas; no restricción en la búsqueda de la verdad y el libre intercambio de ideas y conocimiento". Mientras que su propósito central es el de "contribuir a la paz y a la seguridad, promoviendo la colaboración entre las naciones a través de la educación, la ciencia y la cultura". Esto permite afirmar que la UNESCO es uno de los principales organismos internacionales que ha procurado sostener -dentro del actual contexto de globalización económica- una perspectiva más social y humanista de la educación, a diferencia de otras agencias internacionales que manifiestan fundamentalmente una perspectiva económica.

Se encarga de la realización de estudios prospectivos; avances, transferencias e intercambio de conocimiento; criterios y escenarios de acción; cooperación técnica y de expertos, e intercambio especializado de información. Únicamente emite recomendaciones a sus países miembros, pero no otorga recursos económicos, a menos que se trate de proyectos específicos generados en la propia institución (como el caso de las Cátedras UNESCO). En particular coordina el Movimiento Internacional de Educación para Todos y promueve una visión holística e integradora del aprendizaje a lo largo de toda la vida, que comprende la atención y educación de la primera infancia, la enseñanza primaria, secundaria y superior, la formación profesional de jóvenes y adultos, la alfabetización de adultos, la igualdad entre hombres y mujeres y la educación de calidad.

Sería posible señalar que las principales políticas en el ámbito de la educación superior son:

• Relaciones con el Estado: libertad académica y autonomía institucional.

• Financiamiento. Manejo eficaz de los recursos, fuentes alternativas de financiamiento.

• Mejoramiento de los procesos de gestión.

• Diversificación de los sistemas y las instituciones.

• Calidad del personal docente, de los programas de estudiantes, de la infraestructura y del medio universitario.

• Articulación entre la enseñanza secundaria y la educación superior.

• La educación superior y el desarrollo humano sostenible.

• Renovación de la enseñanza y el aprendizaje en la educación superior.

• Mejoramiento del contenido interdisciplinario y multidisciplinario de los estudios; fomento de la capacidad intelectual de los estudiantes, aplicación de métodos pedagógicos que aumenten la eficiencia de la experiencia de aprendizaje, incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.

• Investigación. Importancia social y su calidad científica; financiamiento de la investigación, interdisciplinariedad (ciencias, tecnología, cultura).

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Organización de las naciones unidas para la educación, la ciencia y la cultura

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Organización de las naciones unidas para la educación, la ciencia y la cultura

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Organización para la cooperación y el desarrollo económico (OCDE)

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Organización para la cooperación y el desarrollo económico (OCDE)

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El origen de la institución fue la llamada Organización Europea de Cooperación Económica, cuyo propósito central fue la reconstrucción de las economías europeas en el periodo posterior a la segunda Guerra Mundial. En 1961 -en común acuerdo con Canadá y Estados Unidos- y apoyados en gran medida por el Plan Marshall, se decide trasformar al organismo en lo que actualmente se conoce como la OCDE (Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico). Entre sus propósitos destaca la preocupación por el crecimiento económico -de los miembros y no miembros-, al igual que la expansión de los negocios mundiales y multilaterales.

Trabaja conjuntamente con los gobiernos para compartir experiencias y buscar soluciones a los problemas comunes. Trabajan para entender qué es lo que conduce al cambio económico, social y ambiental. Miden la productividad y los flujos globales del comercio e inversión. Analizan y comparan datos para realizar pronósticos de tendencias. Fija estándares internacionales dentro de un amplio rango de políticas públicas.

De acuerdo con la directora ejecutiva del Centro OCDE para México y América Latina, algunos de los puntos de mayor interés del organismo en torno a la educación superior son:

a) La transición entre la educación superior y el empleo. Por ello, la organización propone como dos aspectos fundamentales: la integración social y productiva de los individuos, así como la flexibilidad del conjunto de educación superior para adecuarlo mejor a las necesidades productivas.

b) La solución de los problemas concernientes a la educación media superior, basándola en "el conocimiento real, efectivo y cualitativo de conocimientos". El organismo considera que la solución de esta problemática supondrá el éxito de los programas en la educación superior.

c) La reducción de los recursos económicos que se emplean en la educación superior. Para ello, la organización propone la diversificación de las fuentes de financiamiento en el nivel terciario (Georgina Sánchez, 1998).