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Los principales problemas de coordinación intra e intergubernamentales, detectados en la operación del Programa de Escuelas de Calidad en sus primeros seis años, refieren a las dificultades de hacer coincidir las capacidades financieras de los estados con sur recursos organizacionales, las desigualdades educacionales entre estados y regiones, las desigualdades en la capacidad de gestión en las entidades, la ausencia de sistemas de información oportunos para la toma de decisiones, la ausencia de una cultura de evaluación con un enfoque en los resultados. Lo que es claro es que la introducción del programa ha producido un resultado no esperado: al plantear una redefinición de la atención a la escuela, representó una forma distinta de proponer la relación entre los distintos niveles de gobierno, fortaleciendo con ello la descentralización comenzada en los años noventa, propiciando una visión diferente a la formulación de los programas federales, desde la tradicional preocupación por la generalización de proyectos de insumos, hacia modelos que ven a la escuela como un espacio de decisión y con capacidades para la gestión de sus insumos. La discusión generada por el programa ha llevado también a formas diferentes de pensar la acción administrativa en las entidades, por ejemplo, en términos de proponer un papel más activo y orientado a resultados educativos.

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La descentralización, el programa escuelas de calidad y sus relaciones intergubernamentales. La descentralización educativa en México comenzó beneficiando a las escuelas ubicadas en las zonas más prósperas; mientras tanto, los centros escolares ubicados en los espacios con mayor marginación eran incapaces de garantizar una educación de calidad de forma equitativa a la población. Contario a las expectativas planteadas por la teoría (Winkler y Gershberg, 2000), el proceso de federalización no representó un cambio en términos de acercamiento de las decisiones sustantivas a los centros de operación, ni logró afectar la estructura precedente de privilegio de las escuelas beneficiadas bajo el modelo centralista. Ante ello, el pec surge como una forma de aminorar los problemas que las reformas de “primera generación” habían traído como consecuencia. Así pues, programas como el pec se basan en la promoción de cambios en el trabajo pedagógico y en los sistemas de gestión y participación comunitaria. El pec apostó a la mejora de los centros educativos con la inclusión responsable de todos los miembros de la comunidad escolar. De ahí que siguiera una estrategia que supone la participación de los tres órdenes de gobierno que componen al Estado mexicano en un plano de cooperación más que de jerarquía (federación, estados y municipios) y entre entidades gubernamentales del mismo nivel territorial.

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Política educativo y relaciones intergubernamentales 225 raciones e intercambio de opiniones, hacía que parte del trabajo fuera producido por todos y poco sistematizado, tanto en su evaluación como en su potencial de producir experiencias exitosas comunes de manera sistemática. El ejercicio del liderazgo por parte del coordinador nacional se facilitaba con un estilo democrático, pero con la fuerte carga que representaba la necesidad de tomar decisiones muy apremiantes. De otra parte, sostener esa estructura sería difícil para operar bajo las condiciones de crecimiento planteado hacia el 2002; es decir, durante el 2001 el pec se desarrolló dentro de un contexto novedoso, sencillo y dinámico atendiendo a una población objetivo relativamente pequeña, de poco más de 2 000 escuelas (considerando la dimensión del sistema educativo nacional), pero a medida que el programa empezó a consolidarse y a exigir la incorporación de un número mayor de centros para dar cumplimiento a lo establecido en el Plan Nacional de Educación (sep, 2001) se ve la necesidad de extender la estructura organizacional, implicando una restructuración. La nueva organización buscó recuperar la idea de liderazgo, de coordinaciones distinguibles horizontalmente, bajo una diferenciación de funciones, y apuntó hacia una configuración organizacional de tipo empresarial, con una incipiente estructura funcionando descentralizada mente con pocos niveles jerárquicos.

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Estructura organizacional del programa escuelas de calidad. El pec en sus inicios buscó minimizar el crecimiento burocrático; por el contrario, pretende mejorar el trabajo que realizan los servidores públicos ya en funciones mediante una gestión escolar de tipo horizontal y descentralizada, favoreciendo la competencia entre centros educativos para obtener mayores recursos que repercutan en la calidad de la educación. Con el ánimo de hacer más eficaces los recursos y permitir la creación de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, el pec procuró involucrar a la sociedad en su implementación, para ello las Reglas de Operación establecen la participación en el programa de las figuras de los consejos estatales, municipales y escolares de participación social. Para evitar el traslape de atribuciones y obligaciones en las Reglas de Operación se establecen las funciones de cada uno de estos órganos colegiados. La normatividad aplicable reconoce en la sep, la Subsecretaría de Educación Básica y la Coordinación Nacional del Programa (cnpec) a sus responsables. La primera oficina de la Coordinación surgió con un enfoque gerencial, en el que se buscaba maximizar el resultado a partir de la innovación propuesta, de manera tal que no había prácticamente ninguna relación jerárquica, salvo la del coordinador nacional, en lo alto de la estructura y los coordinadores regionales, todos en el mismo nivel.

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Modelo de autoridad traslapada. Este modelo se caracteriza por una limitada dispersión del poder, cierta autonomía moderada, y un alto grado de interdependencia potencial o real. Se distingue por competencia simultánea, cooperación y negociación. El poder o influencia para cada ámbito de gobierno es limitado, y están basados en la negociación, que es la principal estrategia para alcanzar acuerdos. Por ello, existen grandes áreas en las cuales las diferentes esferas de gobierno operan simultáneamente.

En estas interacciones se conforman redes intergubernamentales relevantes a la acción pública. En estas “redes” se construyen acuerdos y consensos, se redefinen competencias y concurrencias, y se pone en marcha la implementación de las políticas. Partamos, en primera instancia, del reconocimiento de que un actor individual o una organización pública no puede por sí misma satisfacer el conjunto de las necesidades de nuestras complejas sociedades; entonces la formulación de políticas públicas es cada vez más el resultado de una interacción entre diversas organizaciones que se orientan a la satisfacción de racimos de demandas o de necesidades específicas, conformando así redes intergubernamentales que son entidades dinámicas, con acuerdos y puntos de equilibrio que propician una adecuada coordinación de políticas guberna[1]mentales (Wright, 1988). Dicha interacción puede comprenderse mejor si la analizamos como producto de redes de políticas. El modelo reciente de redes puede ofrecer un marco teórico más adecuado para analizar la coordinación.

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Modelo de autoridad coordinada. En este modelo hay límites claros y bien definidos que separan la esfera federal de la estatal, y las autoridades locales dependen directamente de los gobiernos estatales. A partir de 1989, con el surgimiento de programas de descentralización administrativa del gobierno federal a estados y municipios y, más tarde, en 1997, gracias a la consolidación de procesos de democratización que culminaron con el arribo de gobiernos locales de oposición, Carrera (2004) advierte que el nuevo modelo de relaciones intergubernamentales que ha imperado en México es el de “autoridad coordinada”. Sin embargo, las relaciones entre las instancias de gobierno siguen cambiando, parte de su desarrollo implica ahora una intensa interacción de los tres ámbitos de gobierno que se articulan alrededor de programas públicos con vida e intereses propios (Cabrero y García, 2001).

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México en contexto: La descentralización educativa y el caso del programa escuelas de calidad. La reforma a la educación básica es un fenómeno que ha ocurrido a escala mundial. Tanto países desarrollados como en vías de desarrollo han planteado la necesidad de modificar sus sistemas educativos con la finalidad de reducir costos, ampliar las oportunidades educativas y lograr ciudadanos mejor preparados (Levin, 2001). Durante las últimas décadas, América Latina ha sido parte de este movimiento de reforma. Las reformas educativas puestas en marcha en los países latinoamericanos y del Caribe persiguen principalmente dos grandes objetivos: brindar servicios educativos de calidad a su población, para con ello formar ciudadanos capaces de insertarse con éxito en el mundo globalizado de hoy día y vincular democracia con equidad al otorgar mejores oportunidades de vida a ciudadanos que pertenecen a grupos sociales desfavorecidos. Pueden identificarse dos momentos en la reforma educativa en la región. En un primer momento, los cambios estructurales en los sistemas educativos tuvieron que ver con la descentralización del sistema hacia los gobiernos subnacionales, buscando con ello reorganizar la administración, financiamiento y acceso. Durante los años ochenta se gestó una reforma “hacia afuera” en donde el Estado y los gobiernos centrales transfirieron la gestión y administración de los servicios educativos a los gobiernos subnacionales y, en algunos países, a la iniciativa privada. Ya en los noventa se origina una reforma de “segunda generación”, la cual tiene como finalidad modificar el funcionamiento de los procesos internos del sistema, para con ello mejorar la producción y calidad de los servicios. Esta segunda ola de reformas se centró en el avance de los procesos y resultados de la descentralización, así como en la calidad tecnológica y cultural.

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El comienzo del siglo XXI, junto al cambio de partido en el gobierno con el triunfo panista en la Presidencia de la República y la formulación concienzuda de un diagnóstico del sistema educativo nacional, dio paso a proyectos novedosos en el ámbito administrativo, entre los que se destaca el Programa Escuelas de Calidad (pec), de lo que damos cuenta en este trabajo.
El modelo de “autoridad inclusiva” fue la forma de coordinación intergubernamental dominante en México de 1917 a 1988. Ady Carrera (2004), en su análisis del proceso de evolución de las relaciones entre las distintas áreas del gobierno en México, señala que en una primera etapa la coordinación intergubernamental obedecía a un patrón altamente jerarquizado, basado en un sistema político que se sustentaba en una estrecha relación del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y los titulares de los poderes ejecutivos en turno. Bajo este esquema de coordinación, los gobiernos locales se encontraban subordinados al gobierno federal, y el presidente de la República era el principal tomador de decisiones.

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México se define constitucionalmente desde 1824 como un país federal conformado por estados que suscriben un pacto en el que acuerdan la distribución política del poder y las características de su gobierno.

La historia mexicana del siglo XX representó una estructura real de gobierno altamente centralizada en la que las relaciones tradicionales entre los municipios, los estados y la federación se habían regido en mayor medida por una estricta relación jerárquica de arriba hacia abajo. En este sentido, uno de los grandes temas de mayor preocupación en las políticas educativas recientes y su análisis es el de la tensión entre el control nacional y la flexibilidad local en la implementación de los programas educativo.